Принципиальная схема прогнозирования любого объекта включает следующие основные задачи, которые представлены на рисунке 1.1.

Рис. 1.1. Схема прогнозирования объекта

Это просто теоретически, но гораздо сложнее методически.

Реальность бюджетных показателей во многом зависит от применяемых методов бюджетного прогнозирования, от их сочетания с учетом специфики каждого.

Использование нескольких методов бюджетного прогнозирования одновременно объясняется многогранностью этого процесса, сложностью решаемых задач, зависимостью его от характера и способов разработки прогнозов социально-экономического развития.

В учебной литературе по вопросам бюджетного планирования и прогнозирования рекомендуется использование следующих методов:

➢ Экономического анализа . Этот метод применяется на всех этапах бюджетного процесса. Он позволяет определить степень выполнения бюджетных показателей за истекший период путем сравнения фактических данных с плановыми (уточненными на конкретную дату). При разработке проекта бюджета упор в аналитической работе делается на выявление резервов увеличения доходов бюджета, определение мероприятий по повышению эффективности использования бюджетных средств, расчете ожидаемого исполнения бюджета за текущий год.

➢ Экстраполяции . Метод экстраполяции заключается в определении бюджетных показателей на основе установления устойчивой динамики их развития. Расчет показателей проекта бюджета производится на основе корректировки достигнутого в базовом периоде уровня показателей на относительно устойчивый темп их роста. Обычно используется как вспомогательное средство для первоначальных прикидок, т.к. имеет ряд недостатков: не ориентирует на выявление дополнительных резервов роста доходов бюджета; не способствует экономному использованию бюджетных средств, т.к. объем ассигнований планируется от достигнутого уровня; не учитывает изменения отдельных факторов в планируемом году по сравнению с базовым для расчетов периодом. Метод экстраполяции базируется на использовании результатов трендового анализа.

➢ Нормативный . Суть его в том, что плановые бюджетные показатели рассчитываются на основе установленных норм и финансово-бюджетных нормативов. Нормативный метод предполагает наличие прогрессивных норм и финансово-бюджетных нормативов, которые являются качественной основой для бюджетного планирования, предпосылкой для соблюдения режима экономии. Кроме того, нормы и нормативы служат необходимым условием для внедрения экономико-математических методов в бюджетное планирование.

➢ Балансовый . Этот метод позволяет увязать финансовые ресурсы органов государственной власти с потребностями в них, вытекающими из прогноза социально-экономического развития, расходы бюджетов с их доходами, установить пропорции распределения средств между бюджетами разного уровня, распределить по кварталам доходы и расходы. Его применение способствует устойчивости бюджета.

➢ Индексный . Предполагает широкое использование системы разнообразных индексов при расчете плановых бюджетных показателей. Его использование обусловлено развитием рыночных отношений, наличием инфляционных процессов. В настоящее время применяются макроэкономические индексы-дефляторы динамики экономических объектов.

➢ Программно-целевой . Программно-целевой метод позволяет оценить и выбрать предпочтительные варианты социально-экономического развития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах. Программы являются средством решения прежде всего межотраслевых, межтерриториальных принципиально новых проблем. Для программ характерно наличие цели, конкретизируемой в нескольких задачах, сочетание различных источников финансирования ее реализации.

Бюджетное прогнозирование ведется путем разработки различных вариантов развития бюджета, их анализа и обоснования, оценки возможной степени достижения определенных целей в зависимости от характера действий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, бюджетное прогнозирование отличается вероятностным характером, поэтому основано на использовании – кроме применяемых в процессе бюджетного планирования – таких методов, как:

1. Математическое моделирование – позволяет учесть множество взаимосвязанных факторов, влияющих на бюджетные показатели, выбрать из нескольких вариантов проекта бюджета наиболее соответствующий принятой концепции социально-экономического развития и целям бюджетной политики;

2. Метод экспертных оценок – предполагает обобщение и математическую обработку оценок специалистов-экспертов по определенному вопросу. Эффективность этого метода зависит от профессионализма и компетентности экспертов. Такое прогнозирование может быть достаточно точным, однако экспертные оценки носят субъективный характер, зависят от «ощущений» эксперта и не всегда поддаются рациональному объяснению;

3. Составление сценариев – разработка сценариев не всегда исходит из научности и объективности, в них всегда ощущается влияние политических предпочтений, но это позволяет оценить последствия реализации тех или иных политических обещаний;

4. Эконометрическое прогнозирование – основано на принципах экономической теории и статистики, позволяет рассмотреть одновременное изменение нескольких переменных, влияющих на бюджетные показатели. Результаты прогнозирования на основе данного метода могут быть проанализированы с использованием статистических методов;

5. Метод тренда – предполагает зависимость некоторых групп доходов лишь от фактора времени, поэтому исходит из постоянных темпов изменений (постоянный темп роста) или постоянных абсолютных изменений (линейный временной тренд). Недостаток данного метода – игнорирование экономических, демографических и других факторов. Используется, как правило, для краткосрочного прогнозирования поступления доходов в бюджет.

Основная задача прогнозирования и планирования доходов бюджета – определение на планируемый финансовый год экономически обоснованного размера поступлений налогов и других обязательных платежей.

Методология планирования доходов законодательно не установлена и поэтому нет единых методов, принципов планирования, сформулированных требований к источникам входной информации; имеет место слабая организация взаимодействия органов государственной власти в процессе разработке налоговых прогнозов, то есть, нет четкого организационно-экономического механизма прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления государственным бюджетом.

Систему управления государственным бюджетом определим как совокупность взаимодействующих между собой органов государственной власти, выполняющих функции по обеспечению формирования бюджетной и финансовой политики, по организации бюджетного процесса, по управлению финансами и координации деятельности в этой сфере.

Указанная система включает в себя:

‒ людей, объединенных в органы управления и осуществляющих процесс управления с использованием совокупности методов управления;

‒ организационное и информационное обеспечение, используемое в процессе управления для обработки информации;

‒ коммуникаций, которые определяются оговоренными способами взаимодействия и установленными потоками управленческой информации;

‒ документооборота, разрабатываемого для выполнения задач и обязанностей органов управления.

Вся эта совокупность элементов и связей создается для достижения целей организационной системы в целом, то есть для управления государственным бюджетом.

Налоговые доходы – сумма поступлений от налогов и сборов, собираемая на территории субъекта Российской Федерации, включая все виды налогов с учетом их последующего перераспределения по уровням бюджетной системы в соответствии с законодательством. К налоговым доходам относятся, предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации, федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

Организационно-экономический механизм налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом представляет собой разноуровневую иерархическую систему основных взаимосвязанных между собой элементов (органов государственной власти) и их типовых групп (субъектов, объектов, принципов, методов и инструментов прогнозирования и планирования налоговых доходов), а также способов их взаимодействия, включая интеграцию и дезинтеграцию, в ходе и под влиянием которых разрабатывается прогноз налоговых доходов.

1.2. Международная практика бюджетного планирования: методы прогнозирования и планирования при краткосрочном и многолетнем бюджетном планировании

В современных условиях, когда все более остро встают проблемы контроля за дефицитом государственного бюджета, выбора разумной финансовой политики и сокращения доли государственного сектора в экономике, правительства многих развитых стран, а также регионов и крупных городов существенно реформировали бюджетный процесс. Одной из таких реформ во многих странах стал переход на многолетний финансовый план.

В мировой практике планирования бюджет представляет собой план финансовой деятельности органов государственной власти (в масштабах страны, региона, отдельного муниципалитета) на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов. Почти во всех странах бюджет составляется на год. Вместе с тем, последние 30 лет в странах с развитой экономикой активно идет процесс перехода к более долгосрочному бюджетному планированию, основанному на формулировании финансовой и экономической стратегии развития территории, взаимной увязки годичного бюджета с многолетними финансовыми планами и прогнозами. На сегодняшний день эта практика получила уже достаточно широкое распространение во всем мире, по существу становясь общепризнанным стандартом в области управления общественными финансами.

Среднесрочные прогнозы на период от двух до пяти лет, – составляются, прежде всего, для прогнозирования финансовых дефицитов или нехватки доходов. Исходя из определенных предпосылок, составляются независимые прогнозы доходов и расходов. Если, по данным прогнозов, доходов окажется недостаточно для покрытия расходов, могут быть предприняты меры для сбалансирования бюджета. Среднесрочное прогнозирование играет также важную роль в разработке политических решений на срок, превышающий продолжительность текущего бюджетного периода, (например, влияние на бюджет затрат, связанных с осуществлением программ капиталовложений, привлечение заимствований и т.д.). Таким образом, среднесрочные прогнозы могут помочь избежать кризисов местных финансов, приводящих к необходимости принятия экстренных мер по сокращению расходов и увеличению налогов на местном уровне.

Процесс бюджетного прогнозирования способствует повышению эффективности управления регионом. Составление средне и долгосрочных прогнозов заставляет руководителей территорий учитывать долговременные последствия своих решений, не ограничиваясь рамками одного бюджетного года.

В Австрии показатели многолетнего финансового плана строятся отдельно, вне рамок процесса подготовки годового бюджета. Если до 1994 года многолетние бюджетные оценки в этой стране строились для того, чтобы спрогнозировать, к каким последствиям могут привести текущие фискальные решения через несколько лет, то теперь многолетние оценки трансформировались в стратегический финансовый план. Таким образом, австрийский подход одновременно и предусматривает систему раннего обнаружения нежелательных последствий текущих фискальных решений, и дает систему ориентиров для среднесрочной фискальной стратегии государства.

Германия строит многолетний бюджет в контексте интегрированного среднесрочного финансового плана, чтобы достигались определенные стратегические цели фискальной политики.

В Австралии, Канаде, Новой Зеландии и Великобритании многолетний финансовый план используется главным образом в качестве средства усиления прозрачности и эффективности распределения бюджетных ресурсов, однако используемые этими странами подходы позволяют также проводить среднесрочную фискальную стратегию и обеспечивать стабильность и преемственность бюджетного процесса.

Великобритания, как и Германия, тоже формирует многолетний план расходов. Однако, в отличие от Германии, она не строит многолетнего плана доходов. Хотя план по доходам охватывает только один год, прогнозные оценки доходных поступлений строятся на весь четырехлетний период, который составляет горизонт многолетнего бюджета в этой стране. Это позволяет правительству рассматривать обе стороны бюджета в многолетнем контексте. На основании среднесрочного экономического прогноза и государственной фискальной стратегии Казначейство Великобритании устанавливает агрегированные лимиты расходов на многолетний период (предстоящий год плюс еще три) и лимиты в разбивке по министерствам на тот же период. В рамках этих многолетних лимитов линейные министерства разрабатывают свои многолетние планы расходов. Эти планы расходов являются «скользящими». Спустя год они используются в качестве исходной точки в процессе подготовки бюджета на предстоящий год, т.е. на их основе разрабатывают лимиты расходов в бюджетном процессе следующего года.

Используемый в Канаде подход очень близок к тому, который используется в Англии. Применяемая канадским правительством «Система управления расходами» способствует укреплению фискальной дисциплины и помогает федеральному правительству достигать целей фискальной политики. В канадском подходе к многолетнему бюджетному планированию среднесрочные цели фискальной стратегии, а также министерские лимиты по расходам на многолетний период определяет Казначейский совет. В рамках этих лимитов, линейные министерства разрабатывают так называемые «многолетние бизнес-планы», охватывающие трехлетний период. Министерские бизнес-планы в канадском подходе специфицируют стратегию соответствующего министерства или ведомства, мероприятия и расходы на предстоящий период, а также они содержат определения показателей, с помощью которых министерство предполагает измерять результаты реализации тех или иных программ и их эффективность (т.е. измерять, насколько эффективно потрачены средства). В рамках ограничений, заданных Казначейским советом, министерства сами определяют свои приоритеты и распределяют ресурсы таким образом, чтобы обеспечить финансирование наиболее приоритетных программ. Бизнес-планы министерств включаются в состав федерального бюджетного документа.

Австралия демонстрирует пример подхода к многолетнему бюджетному планированию характерный для стран Британского Содружества в том смысле, что в нем используется приростной подход к бюджетному планированию для поощрения фискальной дисциплины, при этом ответственность за разработку фискальных инициатив (предложений по расходованию средств) возлагается на линейные министерства. Однако, в отличие от Англии и Канады, где задаются многолетние лимиты по расходам и разрабатываются многолетние планы расходов, в Австралии «предельный объем расходов» (который представляет собой обновленную версию прошлогодних оценок расходов) становится основной для разработки приростных бюджетных предложений на предстоящий год. Что касается последующих лет (после предстоящего года), то многолетние оценки расходов в Австралии отражают будущие затраты при предположении, что все заложенные в бюджет предстоящего года решения останутся неизменными. Распределение обязанностей между участниками бюджетного процесса в Австралии отличается от практики других стран Британского Содружества. В Австралии оценки расходов готовит Министерство финансов, а не отраслевые министерства, и эти оценки постоянно уточняются в ходе бюджетного процесса.

Новая Зеландия уже несколько лет является сподвижником бюджетных реформ, подавая пример остальным странам. В течение ряда лет в Новой Зеландии с исполнением бюджета было не все благополучно. В 1994 году с целью укрепления фискальной дисциплины и усиления прозрачности принимаемого бюджета в этой стране был принят закон «О фискальной ответственности». Особенность данного закона заключается в том, что он требует, чтобы центральное правительство придерживалось ответственной бюджетной практики, но при этом не предполагает задания каких-либо конкретных фискальных или бюджетных целей (целевых показателей). Хотя в законе и не предусматривается постановка конкретных целей, в нем предусматриваются чрезвычайно строгие требования к отчетности (подаче сведений). Еще до начала процесса формирования бюджета на следующий год правительство Новой Зеландии передает на рассмотрение парламента положение «О бюджетной политике». В этом документе формулируется фискальный план правительства на предстоящий год, а также задачи среднесрочной фискальной стратегии. Одновременно с официальным представлением бюджета в парламент публикуется еще один документ – положение «О фискальной стратегии». В этом документе приводятся обновленные (уточненные) среднесрочные оценки доходов и расходов и объясняются причины расхождений (если таковые есть) между проектом бюджета и задачами и стратегиями, сформулированными в положении «О бюджетной политике». В Новой Зеландии также периодически выходят многолетние фискальные и экономические прогнозы правительства, которые сравниваются с аналогичными прогнозами, построенными независимыми (негосударственными) агентствами. Новозеландский подход позволяет добиться высокой прозрачности бюджетного процесса, в нем уделяется большое внимание обоснованию принимаемых решений и обеспечивается высокоэффективное распределение бюджетных ресурсов.

Важным компонентом процесса многолетнего бюджетного планирования является умение прогнозировать доходы на временной период, охватываемый многолетним финансовым планом. Многолетний прогноз доходов дает исходную информацию, по которой можно судить об осуществимости планов расходов при данных среднесрочных задачах государственной финансовой политики. Многолетние прогнозы доходов могут служить также системой раннего обнаружения грядущих нехваток дохода, поэтому иметь их очень важно для того, чтобы можно было своевременно пересматривать стратегии и реформировать налогообложение. Для краткосрочного прогнозирования доходов можно применять эконометрические модели, в частности, модели временных рядов (однофакторные) и многофакторные модели, включающие одно или несколько уравнений, оцениваемых одновременно. Использование таких моделей, обладающих хорошо изученными статистическими свойствами, позволяет иметь надежный источник краткосрочных (до года) прогнозов по доходам. Среднесрочные прогнозы доходов строятся в рамках среднесрочной макроэкономической модели. Такие прогнозы по природе своей оказываются обычно менее точными, чем краткосрочные.

Существуют четыре основных метода среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов и расходов. Эти методы отличаются друг от друга по сложности, количеству требующихся исходных данных, затрачиваемому времени и средствам, полезности получаемой в результате их использования информации для выбора различных вариантов политики местных властей. Выбирая тот или иной метод прогнозирования, следует исходить из масштабов данного региона и сложности стоящих перед ним финансовых проблем.

Методы среднесрочного прогнозирования доходов и расходов бюджета схематично представлены на рисунке 1.2.

Эффективность метода экспертного прогнозирования определяется квалификацией эксперта, привлекаемого к составлению прогнозов. Такое прогнозирование не требует больших затрат и может быть достаточно точным, однако экспертные оценки носят субъективный характер, зависят от “ощущений” эксперта и не всегда поддаются рациональному объяснению.

Метод детерминирования часто используется для прогнозирования расходов. В отличие от метода тренда, который предусматривает лишь одну переменную – время, метод детерминирования учитывает и другие переменные. Наиболее часто для прогнозирования доходов и расходов используется заранее разработанная формула. Прогноз расходов получается на основе умножения объема затрат на цену единицы этих затрат.

Эконометрическое прогнозирование основано на принципах экономической теории и статистики. Будучи концептуально более сложным, чем вышеперечисленные методы, эконометрическое прогнозирование предоставляет и более ценную информацию. Наиболее часто используется техника статистического регрессионного анализа. Эконометрическое прогнозирование все чаще используется для прогноза доходов. Оно также может быть использовано для прогнозирования расходов, чувствительных к изменениям экономических условий.

Рис. 1.2. Методы среднесрочного прогнозирования доходов и расходов бюджета

Прогнозы временных рядов на основании их собственной динамики (метод тренда) предполагает зависимость некоторых групп доходов и расходов лишь от времени. Он исходит из постоянных темпов изменений (постоянный темп роста) или постоянных абсолютных изменений (линейный временной тренд). Его существенным недостатком является игнорирование экономических и демографических условий.

Что касается сравнительных преимуществ и недостатков различных методов среднесрочного прогнозирования, то преимуществом эконометрического метода является его солидная теоретическая основа, возможность определения статистической значимости рассматриваемых соотношений между различными переменными, одновременное использование нескольких независимых переменных. Главный недостаток этого метода – высокая стоимость.

Не существует такого метода среднесрочного прогнозирования, который был бы в равной мере подходящим для прогноза всех видов местных доходов и расходов.

Эконометрический метод наиболее подходит для прогноза тех местных доходов, которые особенно чувствительны к изменениям местных экономических условий. Трендовые и экспертные прогнозы наиболее подходят для прогнозирования тех местных доходов, которые нечувствительны к местным экономическим условиям или настолько нестабильны, что выявить какие-либо причинные зависимости не представляется возможным. Для прогноза местных расходов лучше всего использовать метод детерминирования.

Уровень и структура расходов местных органов власти определяются как экономическими и демографическими факторами, которые в большинстве своем находятся вне контроля местных правительств, так и выбором вариантов местной политики. Даже в условиях, когда основное влияние на местные расходы оказывает высокий уровень инфляции, у местных властей остается некоторый выбор. Они могут – в зависимости от своих предпочтений и предпочтений избирателей – увеличить налоги или уменьшить объем предоставляемых услуг.

Факторы, влияющие на расходы местного правительства, следует рассматривать в контексте спроса и предложения. Ведь ежегодный бюджет это не что иное, как попытка местных властей балансировать спрос (количество и качество государственных услуг, которые хотят получить местные жители) и предложение (количество и качество услуг, которое местное правительство может предоставить при данном уровне местных доходов).

Спрос на местные услуги определяется четырьмя основными факторами: изменения в численности населения и его структуре (происходящие, например, в результате миграции), темпы экономического роста в стране, изменения в относительной цене государственных услуг, сдвиги в структуре доходов местных жителей (как известно, с ростом личных доходов населения спрос на местные услуги увеличивается еще в большей мере). Под влиянием этих факторов меняется спрос на местные товары и услуги, а, в конечном счете, и расходы местного правительства.

Уровень расходов местного правительства определяется также факторами, лежащими на стороне предложения. Цена предоставления различных местных услуг зависит от расходов местного правительства на оплату труда и капитальных затрат, использования возможностей экономии на масштабах, индексация затрат по социальному обеспечению и медицинскому страхованию, от долгосрочных капитальных затрат, от производительности труда занятых в предоставлении местных услуг.

Кроме этих факторов спроса и предложения, на местные расходы могут влиять и внешние факторы, например спад производства в стране или в регионе.

Например, в США В 7О-е – начале 8О-х годов большое влияние на местные финансы оказали следующие пять факторов: состояние национальной экономики, региональные экономические сдвиги, демографические изменения, принимаемые в различных штатах законодательные ограничения на рост местного налогообложения, федеральная политика в отношении местных правительств (снижение федеральных субсидий штатам и местным органам власти с начала 8О-х годов отрицательно сказалось на доходной части их бюджетов).

Самое важное требование к моделям прогнозирования доходов заключается в том, чтобы они давали достаточно точные, состоятельные прогнозы на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Краткосрочными прогнозами обычно называют такие, которые заглядывают не больше, чем на год вперед, поэтому используемые для краткосрочного прогнозирования модели должны обладать повышенной способностью улавливать высокочастотную информацию, содержащуюся во временных рядах, тогда как структурным параметрам, определяющим процесс генерирования доходов, при краткосрочном прогнозировании уделяется, как правило, меньше внимания.

Основная причина, по которой необходимо разрабатывать статистически строгие модели прогнозирования, заключается в том, что по мере того, как экономика переходит от прежней системы централизованного планирования к рыночной системе, сила экспертного анализа и детерминистических прогнозов будет убывать.

В отличие от прежней экономической системы, где цены, ресурсные затраты и результаты все было известно, в новой рыночной экономике ни один из этих экономических параметров априорно не известен. Чем более явной становится связь между бюджетными поступлениями, с одной стороны, и уровнем экономической активности и сложным взаимодействием между спросом и предложением, с другой, способность к параметризации процесса генерации бюджетных доходов будет все более ослабевать. В то же время потенциал и сфера применимости статистических методов будут возрастать.

В основе любого эмпирического анализа лежит точность исходных данных. Учитывая это, представляется логичным строить статистические модели с использованием месячных данных поступления доходов по различным источникам. Данные по месячным бюджетным поступлениям можно получить в готовом виде из бухгалтерии любого финансового органа, и эти данные максимально надежные в отличие от других статистических данных. В первоначальном своем варианте методология краткосрочного прогнозирования полагается, в основном, на два класса моделей: на модели временных рядов и на эконометрические прогнозные модели. Оба эти класса моделей основаны на использовании статистического метода, известного под названием «регрессионный анализ».

Методология анализа временных рядов (однофакторных моделей) использует прошлые значения моделируемой переменной для прогнозирования будущих значений той же самой переменной. Например, модель временного ряда может использовать месячные данные о прошлых поступлениях подоходного налога и на основании прошлых закономерностей в поведении этой переменной она предскажет будущие значения поступлений из этого источника. Таким образом, для использования моделей временных рядов необходимо иметь только прошлые значения самой прогнозируемой переменной.

Понятно, что закономерности прошлого поведения переменной могут многое сказать о том, как она будет вести себя в будущем. Анализ временных рядов позволяет находить такие закономерности и на этой основе прогнозировать будущее поведение переменной. Сдвиги в динамике временных рядов, связанные с изменением в структуре налога (налоговом законодательстве) или с какими-то иными крупными реформами, могут быть учтены в модели с помощью специального статистического приема так называемой «фиктивной» переменной. Суть прогнозирования переменной по прошлой ее динамике можно сформулировать так. Величина бюджетных поступлений (в настоящем или будущем периоде) так или, иначе, связана (коррелируется) с прошлыми величинами этих поступлений. Если мы сумеем обнаружить такую корреляцию и разложить ее на составляющие, придав ей структуру, нередко удается получить удивительно точные прогнозы.

Второй путь применения регрессионного анализа к прогнозированию бюджетных доходов заключается в оценке эконометрических моделей. Эконометрическое прогнозирование предполагает использование одной или нескольких объясняющих переменных (которые называются «независимыми переменными») для предсказания динамики зависимой переменной, в качестве которой в данном случае выступает величина бюджетных поступлений. Ясно, что, зная динамику переменных, связанных с налоговой базой (например, если речь идет о налоге на прибыль предприятий, в качестве переменных, связанных с налоговой базой, можно использовать зарплату, прибыль, ставку процента), есть возможность прогнозировать и динамику налоговых поступлений. При эконометрическом прогнозировании налоговых поступлений нередко приходится сначала прогнозировать объясняющие переменные с использованием тех же статистических методов и только потом прогнозировать сами налоговые поступления. В тех же целях можно использовать прогнозы объясняющих переменных, построенные другими (внешними) организациями.

В большинстве случаев оказывается, что, комбинируя методы эконометрического моделирования с анализом временных рядов, удается достичь очень неплохих результатов и добиться высокой точности прогнозов. В подобных смешанных моделях объясняющие экономические переменные показывают воздействие на зависимую (моделируемую) переменную изменений в налоговой базе, а переменные, почерпнутые из анализа самого временного ряда, позволяют учесть влияние других инноваций в этом временном ряду. В подобных смешанных моделях также обычно используются фиктивные переменные, которые учитывают влияние крупных структурных реформ налоговой системы.

Модели среднесрочного прогнозирования существенно отличаются от краткосрочных моделей, поскольку среднесрочные модели должны уметь улавливать взаимосвязь между финансовой политикой (финансовыми решениями) и макроэкономическими условиями в среднесрочной перспективе. Среднесрочные модели для прогнозирования доходов (на 2-4 года вперед) дают руководству стратегическую информацию об имеющихся финансовых ресурсах. Такие прогнозы – это первый серьезный шаг на пути создания инфраструктуры для выработки обоснованных решений, необходимых для достижения среднесрочных целей территориальных Администраций.

Под бюджетным прогнозированием понимаются обоснованные и опи­рающиеся на реальные расчеты предположения о направлениях разви­тия бюджета, его возможных состояниях в будущем и альтернативных путях и сроках достижения этих состояний. Прогноз является основой бюджетного планирования и опирается на анализ состояния бюджета на текущий момент и предшествующую ему динамику.

В ходе бюджетного прогнозирования рассматриваются различные под­ходы к формированию бюджетной политики государства, разные концеп­ции развития бюджета на основе учета системы экономических и соци­альных факторов, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях.

1. расчет объема финансовых ресурсов в целом по стране;

2. определение размера возможного изъятия финансовых ресурсов в доход государства;

3. выявление наиболее эффективных форм и методов изъятия де­нежных средств в бюджет;

4. исследование возможностей воздействия через систему налого­обложения на развитие сферы производства и услуг;

5. определение оптимальных пропорций распределения доходов меж­ду бюджетами разных уровней - федеральным, региональным и ме­стным.

Информационной базой для прогнозирования доходов бюджета яв­ляются: план-прогноз социально-экономического развития страны на прогнозируемый период; планы-прогнозы отраслевых министерств и ведомств; прогнозные оценки объемов производства и реализации про­дукции, услуг, прибыли; доходы негосударственных коммерческих и некоммерческих структур; объем имущества юридических и физиче­ских лиц; сумма доходов населения и др.

Проект федерального бюджета

Существенную роль при составлении проекта бюджета играют пред­варительно разработанные финансовые прогнозы и планы.

Порядок составления проекта федерального бюджета определен в ст. 184 БК РФ. Составление проекта федерального бюджета осуще­ствляется Правительством РФ и начинается не позднее, чем за 10 ме­сяцев до начала очередного финансового года, им же определяются порядок и сроки составления проекта федерального бюджета. Уполно­моченный орган исполнительной власти организует разработку прогно­за социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-эко­номического развития РФ, положенного в основу перспективного фи­нансового плана.

Министерство финансов РФ организует разработку: проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную пер­спективу; проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проек­том федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного про­гноза социально-экономического развития РФ и прогноза Сводного финансового баланса по территории РФ (см. Лекцию 5).

Составление региональных бюджетов базируется на: Бюджетном по­слании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующих территорий на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей тер­ритории на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год; плане развития государственного или муниципального сектора эконо­мики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Первый этап формирования федерального бюджета - разработка фе­деральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной фи­нансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. Вторым этапом формирования федерального бюджета является распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирова­ния на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получате­лям бюджетных средств, а также разработка указанными органами пред­ложений о проведении структурных и организационных преобразова­ний в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в оче­редном финансовом году, о приостановлении действия указанных норма­тивных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти фор­мирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финан­сированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу. Осуществляются разработка и согласо­вание федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, законо­проектов о МРОТе, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году:

В период с 15 июля но 15 августа года, предшествующего очеред­ному финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фон­дов на очередной финансовый год, проект перспективного финансо­вого плана, другие документы и материалы, характеризующие бюд­жетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Министерством фи­нансов РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, и ут­верждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Рассмотрение и утверждение бюджетов

Порядок предоставления и рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждение определяются:

для федерального бюджета - Бюджетным кодексом РФ;

для бюджета субъекта РФ - законом субъекта РФ;

для местного бюджета - правовыми актами органа местного само­управления.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете не позднее 26 ав­густа текущего года одновременно со следующими документами и материалами: предварительными итогами социально-экономическо­го развития РФ за истекший период текущего года; прогнозом социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год; основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; планом развития государственного и муниципального секторов экономики; прогнозом Сводного финансово­го баланса по территории РФ на очередной финансовый год; прогно­зом консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый; год; основными принципами и расчетами по взаимоотношениям фе­дерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в очередном финансовом году; проектами федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмот­ренных к финансированию из федерального бюджета на очередной

финансовый год; проектом федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год и др.

Государственная Дума рассматривает проект закона о бюджете в не­скольких чтениях. Проект федерального закона в первом чтении рас­сматривается в течение 30 дней со дня его внесения. При рассмотрении проекта в первом чтении Государственная Дума заслушивает: доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету, доклад Предсе­дателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта.

Во втором чтении утверждаются: расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пре­делах общего объема расходов федерального бюджета, размер Федераль­ного фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

При рассмотрении Государственной Думой проекта в третьем чтении утверждаются: расходы федерального бюджета по подразделам функци­ональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распоря­дителям средств федерального бюджета; распределение средств Феде­рального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ; основные показатели государственного оборонного заказа и др.

Государственная Дума рассматривает в четвертом чтении проект фе­дерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в тре­тьем чтении. При рассмотрении в четвертом чтении указанный законо­проект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федераль­ном бюджете передается на рассмотрение Совета Федерации. При рас­смотрении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год голосование проводится на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год направляется Прези­денту РФ для подписания и обнародования.

Федеральный закон о федеральном бюджете не вступает в силу до начала очередного финансового года в случаях:

б) невступления в силу федерального закона о федеральном бюд­жете по другим причинам до 1 января очередного года.

В этих случаях Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квар­тале очередного финансового года.

Во всем существующем множестве методов прогнозирования применительно к прогнозированию показателей доходов можно выделить два основных подхода.

Трендовый подход предназначен для прогнозирования показателей, заданных в виде динамических рядов, путем экстраполяции прошлых тенденций на будущие показатели. Считается, что тенденции прошлого периода сохраняются на период прогноза или можно обосновать и учесть направление их изменений в перспективе. Они включают в себя рассмотрение изменений состояния анализируемой системы и экстраполяцию, то есть продление имеющихся характеристик этой системы, на будущие периоды. Прогнозное значение доходов, таким образом, зависит от их прошлых значений.

Моделирование основано на логическом анализе фактов, статистических данных и прогнозных оценках с использованием различных, в том числе математических моделей. В случаях моделирования значение прогнозируемого показателя представляется в виде зависимости от прогнозных значений составляющих его факторов. Прогнозные модели можно подразделить на два класса: детерминированные и эконометрические. Детерминированные модели предполагают наличие детерминированной связи между прогнозируемой величиной и обусловливающими ее факторами. В таких моделях часто имеет место отказ от прогнозирования сложных явлений, в них используются поправочные коэффициенты, определяемые экспертными оценками. Эконометрические модели основаны на предположении, что между прогнозируемой величиной и определяющими его факторами существуют статистические зависимости. Применение таких моделей на практике сопряжено с определенными сложностями из-за недостаточности требуемой статистической информации за длительные временные периоды. Кроме того, качественное построение таких моделей оказывается сложным и требует знания эконометрических методов, поэтому на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований они не используются. Выбор того или иного конкретного метода прогнозирования определяется стадией прогнозно-аналитической работы, наличием доступной информации и уровнем профессиональной квалификации кадров.

Рассмотрим в качестве примера детерминированную модель прогнозирования налоговых доходов. Введем обозначения:

Доход по j -му налогу в i –ый год, зачисляемый в бюджет;

Налоговая база по j –му налогу в i –ый год;

Ставка по j –му налогу в i –ый год;

Норматив зачисления налога в бюджет по j –му налогу в i –ый год;

Поправочный коэффициент, учитывающий льготы и недоимки по налоговым платежам;

Темп роста соответствующего макроэкономического показателя (доли процента).

Поправочный коэффициент может быть рассчитан по данным о фактических и расчетных налоговых поступлениях за предыдущий год:

Предполагается, что налоговая база из года в год изменяется так же, как связанный с ней макроэкономический показатель, так что:

Доход, прогнозируемый по j -му налогу в i -й год, можно рассчитать следующим образом:

Подстановка сюда предыдущих соотношений для поправочного коэффициента и налоговой базы и проведение простейших преобразований дают следующее:

В течение года планирования в связи с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве могут измениться ставки налога, налоговые базы, а также произойти другие предусмотренные предложенной моделью изменения. В этом случае могут применяться поправочные коэффициенты, выбираемые экспертным способом:

Поправочный коэффициент, учитывающий происходящее внутри планируемого i-года изменение базы по j-му налогу, изменения ставки j-го налога, а также отражающий изменения в собираемости налога;

Поправочный показатель абсолютного изменения налогового дохода по j-му налогу в i-й год в связи с предоставляемыми льготами и прочими, неучтенными факторами.

Тогда прогнозное значение дохода может быть рассчитано по формуле:

Таким образом, прогнозируемое значение дохода по конкретному налогу рассчитывается на основе прогнозных и прошлых значений факторов, входящих в его модель.

Прогнозирование неналоговых доходов, поступлений от приносящей доход деятельности и безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящих уровней производится на основе рассмотренной выше модели (1), либо на основе моделей, являющихся ее частными случаями:

Планирование расходов бюджетов

Формирование федерального бюджета в соответствии с Государственной программой управления государственными финансами предполагается осуществлять в рамках долгосрочного прогноза параметров бюджетной системы – бюджетного прогноза, основной задачей которого является установление предельных размеров («потолков») расходов на реализацию государственных программ на срок 12 лет, исходя из следующих условий: отсутствие дефицита бюджетов или соблюдение установленных бюджетным законодательством предельно допустимых размеров; последовательное снижение ненефтегазового дефицита; сохранение размера государственного долга на безопасном уровне; полнота учета и прогнозирования финансовых ресурсов; безусловное исполнение действующих обязательств; принятие новых обязательств на основе сравнительной оценки их эффективности в пределах имеющихся ресурсов; наличие нераспределённых ресурсов, подлежащих распределению на решение новых задач или в случае неблагоприятной динамики бюджетных доходов; прогнозирование рисков для бюджетной системы. Для эффективной реализации и актуализации долгосрочной бюджетной стратегии необходимо надлежащее информационное и математическое обеспечение прогнозов и проектировок, позволяющее проводить непрерывный мониторинг и прогнозирование существенных параметров, определяющих долгосрочную устойчивость федерального бюджета.

Бюджетным прогнозом должны устанавливаться требования по определению целевых индикаторов государственных программ и соответствующих им «потолков» расходов на их реализацию в двух вариантах: базовом и дополнительном. В базовом варианте предельные расходы должны соответствовать утвержденным бюджетным ассигнованиям на очередной финансовый год и плановый период и обеспечивать достижение ключевых (приоритетных) целей и результатов. За пределами бюджетного цикла их размеры определяются бюджетным прогнозом. В другом варианте предельные расходы предусматривают увеличение объемов финансового обеспечения государственных программ на достижение дополнительных или более высоких результатов и индикаторов достижения целей.

Правовое и методическое регулирование установления и использования «потолков» расходов на реализацию государственных программ осуществляется в соответствии с порядком составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также при регулировании разработки и реализации государственных программ РФ. Работа по планированию расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов организуется Министерством финансов РФ. В соответствии с Поручением Правительства РФ, которым утвержден график представления информации, Министерство финансов направляет предельные объемы бюджетных ассигнований: субъектам бюджетного планирования – ответственным исполнителям программ - по государственным программам; главным распорядителям бюджетных средств - по непрограммной деятельности; субъектам бюджетного планирования – в разрезе ГРБС и государственных программ. Доводимые предельные объемы бюджетных ассигнований формируются исходя из следующих основных подходов:

· определение «базовых» объемов бюджетных ассигнований на планируемый период на основе показателей, утвержденных законом о федеральном бюджете на предыдущий бюджетный цикл;

· определение «базового» объема бюджетных ассигнований на второй год планового периода на основе «бюджетных правил» и исходя из необходимости финансового обеспечения «длящихся» расходных обязательств;

· уточнение «базовых» объемов бюджетных ассигнований с учетом индексации: оплаты труда работников в бюджетной сфере и стипендиального фонда; публичных нормативных и приравненных к ним обязательств; объема дотаций бюджетам субъектов РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Инструментарий прогнозирования и планирования бюджетных расходов пределен бюджетным законодательством и принимаемыми в соответствии с ним нормативными актами Министерства финансов РФ.

Ключевую роль в процессе планирования бюджетных расходов играют такие инструменты, как: расходные обязательства - действующие и принимаемые, типы расходных обязательств, реестры расходных обязательств, обоснования бюджетных ассигнований. В соответствии с БК РФ, проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

В соответствии со ст. 174.2 БК планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств. Существует принципиальное отличие в планировании бюджетных ассигнований на реализацию действующих и принимаемых расходных обязательств. Оно состоит в том, что корректировка действующих расходных обязательств происходит за счет перерасчета (индексации) параметров, которые закладывались в формулу для определения действующих расходных обязательств без изменения нормативных правовых актов. В основном, это показатели инфляции, а также изменение объемных показателей, например, количества получателей, имеющих право на получение мер социальной поддержки. Корректировка действующих расходных обязательств не требует принятия новых нормативных актов. Принимаемые расходные обязательства, наоборот, требуют принятия новых либо изменения действующих нормативных актов, устанавливающих расходные обязательства. Условно принимаемые расходные обязательства можно разделить на два направления:

· увеличение действующих расходных обязательств, которые связаны с изменением параметров формулы расчета, например, изменением норматива затрат, увеличением суммы выплаты при сохранении количества получателей данной выплаты, что требует внесения изменений в нормативные правовые акты;

· принятие новых расходных обязательств, заключающееся в утверждении нового нормативного документа, который устанавливает те или иные расходные обязательства.

Примеры увеличения действующих расходных обязательств – это индексация расходов по оплате труда работников бюджетных учреждений, индексация пенсионных и иных социальных выплат с темпом, превышающим инфляцию, изменение федеральных целевых программ. В части принятия новых – это изменение условий оплаты труда, расширение категорий лиц, которым предоставляются уже действующие социальные выплаты, принятие новых федеральных целевых программ.

Для учета расходных обязательств и определения объемов их финансового обеспечения ГРБС составляется плановый реестр расходных обязательств , который содержит в себе: нормативную правовую базу, являющуюся основой для возникновения расходных обязательств и методы расчета объемов бюджетных ассигнований на исполнение включенных в реестр расходных обязательств. Реестру расходных обязательств отводится роль расчетно-информационной базы, используемой для формирования обоснований бюджетных ассигнований – документа, в котором определяются объемы финансового обеспечения действующих и принимаемых расходных обязательств, содержатся сведения о показателях непосредственных и конечных результатов деятельности ГРБС с указанием источников информации о показателях (рис. 1.2.1.)

Рис. 1.2.1. Расходных обязательств как инструмент бюджетного планирования

Таким образом, расчет бюджетных ассигнований в процессе планирования осуществляется раздельно по действующим и принимаемым обязательствам в зависимости от вида бюджетных ассигнований одним из следующих методов:

· методом индексации бюджетных ассигнований - расчёт объёма бюджетных ассигнований путем индексации объёма бюджетных ассигнований текущего финансового года на прогнозируемый уровень инфляции или иной коэффициент;

· нормативным методом - расчёт объёма бюджетных ассигнований на основе нормативов расходов, утвержденных соответствующими нормативными правовыми актами или порядка определения затрат на оказание услуг (выполнение работ);

· плановым методом - установление объёма бюджетных ассигнований в соответствии с показателями, указанными в нормативном правовом акте (договоре, целевой программе), либо в соответствии со сметной стоимостью объекта.

В заключение важно еще раз подчеркнуть, что взаимосвязь обозначенных в документах стратегического планирования целей социально-экономической политики государства и их ресурсного обеспечения, эффективное и результативное использование бюджетных средств, выделенных на реализацию установленных целей, осуществляемые при помощи формирования и реализации программного бюджета , являются важнейшими условиями практической реализации мероприятий, предусматриваемых государственными программами для достижения поставленных Правительством РФ целей и приоритетов. Принципиально новые программно-целевые методы государственного финансового планирования и конкурсного распределения бюджетных средств призваны сыграть решающую роль в системе управления общественными финансами, направленной на достижение целевых ориентиров экономического развития и качества жизни граждан страны.

Экономические основы и организация прогнозирования бюджетных доходов.

Прогнозирование доходов на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Методика прогнозирования бюджетных доходов: расчет базовых показателей, порядок применения поправочных коэффициентов.

Прогнозирование налоговых доходов: федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, взимаемых по специальным налоговым режимам.

Планирование поступлений в бюджеты разных уровней неналоговых доходов: доходов от продажи и использования государственной и муниципальной собственности, от внешнеэкономической деятельности, оказания платных услуг бюджетными учреждениями, лицензионных сборов, таможенных пошлин и таможенных сборов и др.

Прогнозирование налоговых и неналоговых доходов с учетом установленных налоговым и бюджетном законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации нормативов зачисления данных доходов в бюджеты разных уровней.

Особенности планирования безвозмездных поступлений в форме дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов от бюджетов других уровней бюджетной системы.

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ доходы бюджета планируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Федеральные законы, законы субъектов РФ, решения представительных органов муниципальных образований, предусматривающие внесение изменений в соответствующее законодательство о налогах и сборах, принятые после дня внесения в проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, приводящие к изменению доходов (расходов) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должны содержать положения о вступлении в силу указанных законов не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.

Особенности планирования налоговых и неналоговых доходов

Налоговые и неналоговые доходы бюджета прогнозируются по утвержденным Бюджетным кодексом РФ нормативам зачисления с учетом ожидаемой оценки поступлений налоговых и неналоговых платежей в бюджет в текущем финансовом году, индексов-дефляторов на планируемые периоды, поступлений недоимки прошлых периодов, реструктурированной задолженности юридических лиц, на основании данных администраторов доходов, а также с учетом мер по дальнейшему совершенствованию администрирования обязательных платежей.

Законодательно не установлено требование об утверждении финансовыми органами методики планирования налоговых и неналоговых доходов бюджета, но вместе с тем Минфин рекомендует это делать. Поэтому в регионах и муниципалитетах свои методики, существенно отличающиеся друг от друга.

Примеры прогнозирования налоговых и неналоговых доходов.

Налог на прибыль организаций

Расчет поступлений налога на прибыль организаций (далее - налог на прибыль) производится в соответствии с главой 25 Налогового кодекса Российской Федерации и Законом Брянской области от 26.11.2004 № 73-3 «О понижении ставки налога на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков».

Основой для расчета поступлений налога на прибыль является налогооблагаемая прибыль без исключения дополнительных региональных льгот, отражаемая в разделе 1 (строка 1010, графа 1), отчета по форме 5-ПМ (без учета налогоплательщиков, состоящих на налоговом учете в межрегиональных ИФНС России), предоставляемого Управлением ФНС России по Брянской области за последний отчетный год.

Сумма поступлений налога на прибыль рассчитывается по формуле:

Н = [(НБ x ТР)/100 -ИЗ] х С x КС - Л + НЕД x КН+ ОП + МИ,

Н - прогнозируемая сумма поступлений налога на прибыль;

НБ - значение налоговой базы за отчетный период;

ТР - прогнозируемый темп роста налоговой базы на планируемый год с учетом прогноза социально-экономического развития территории;

ИЗ - уменьшение (увеличение) налоговой базы в связи с изменениями налогового законодательства;

С - ставка налога в бюджет (2%-в федеральный, 18% - в региональные) в соответствии с законодательством Российской Федерации на планируемый год;

КС - коэффициент собираемости по налогу на прибыль на планируемый год;

Л - сумма льгот по налогу на прибыль, вступающих в силу с планируемого года в соответствии с областным законодательством (согласно расчетов Финансового управления Брянской области по результатам оценки эффективности налоговых льгот областного бюджета);

НЕД - прогнозируемый размер недоимки по налогу на прибыль на начало планируемого года (по сведениям Управления ФНС России по Брянской области);

КН - прогнозируемый коэффициент поступления недоимки по налогу на прибыль на планируемый год;

ОП - прогнозируемая сумма поступлений налога на прибыль по обособленным подразделениям, головные организации которых находятся за пределами Брянской области (по сведениям Управления ФНС России по Брянской области);

МИ - прогнозируемая сумма поступлений налога на прибыль по налогоплательщикам, состоящим на налоговом учете в межрегиональных ИФНС России (по сведениям налогоплательщиков);

Разработка прогнозов является необходимым условием осуществления бюджетного процесса. На основании Федерального закона от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» прогнозы могут быть:

• долгосрочные (10 лет с составлением 1 раз в 5 лет);
• среднесрочные (3-5 лет с ежегодной корректировкой);
• краткосрочные (1 год).

Кроме того, в ходе исполнения бюджета могут формироваться текущие (3 месяца) и оперативные (до 1 месяца) прогнозы.

Рассмотрим методики, применяемые для прогнозирования показателей доходной части бюджета при составлении планов среднесрочного и краткосрочного уровня. В настоящее время существуют два различных подхода к прогнозированию доходов при составлении среднесрочных и краткосрочных финансовых прогнозов.

Первый может быть условно обозначен как экстраполяционный : в нем прогнозирование элементов доходов происходит на основе ретроспективных временных рядов. Таким образом, прошлые значения доходов будут определять их прогнозную величину. Этот метод получил широкое применение при кратко- и среднесрочном планировании финансов на уровне регионов.

Второй подход предполагает моделирование уровня доходов путем построения зависимости от факторов, влияющих на их формирование. Исходя из этого, расчет прогнозных значений каждого элемента дохода опирается на зависимость прогнозных значений факторов. Данный метод широко применяется на федеральном уровне, реже на уровне субъектов федерации.

Различия при применении упомянутых подходов заложены в самих механизмах построения прогнозных значений. Экстраполяционный подход дает возможность учета в прогнозе динамики прогнозируемых показателей за прошлые периоды. В то же время, используя методы данного подхода, сложно произвести учет таких изменчивых факторов как поправки бюджетно-налогового законодательства, ход реализации социально-экономической политики, а также факторов, связанных с макроэкономической обстановкой в целом. Учитывая вышесказанное, можно констатировать, что, несмотря на распространенность, методы экстраполяции не дают возможности подготовки точных прогнозов элементов доходов.

Прогнозные модели, строящиеся на основе моделирования, бывают двух видов:

• 1) детерминированные;
• 2) эконометрические.

При построении детерминированных прогнозных моделей должна прослеживаться связь между прогнозируемой величиной и обусловливающими ее факторами, отображаемая в виде алгоритма либо аналитической зависимости. Довольно часто при формировании подобных моделей используются показатели, которые задаются на экспертном уровне. Однако экспертные оценки отдельных факторов целесообразно использовать лишь в том случае, когда другие способы количественных оценок отсутствуют.

Сущность эконометрических прогнозных моделей сводится к предположению, что между прогнозируемой величиной и теми факторами, которые ее определяют, имеются статистические зависимости. На практике чаще всего используются три категории подобных моделей:

• 1) кросс-секционные модели;
• 2) модели временного ряда;
• 3) модели по панельным данным.

Так, кросс-секционные модели опираются на данные для разных субъектов федерации за один период времени. Модели временного ряда, в свою очередь, используют данные по конкретному субъекту федерации за несколько временных отрезков. Модели по панельным данным позволяют осуществлять учет информации о тех или иных факторах для множества субъектов федерации за ряд временных периодов.

Несмотря на довольно высокую точность построения прогнозов, эконометрические модели имеют недостатки, не позволяющие применять их в текущий момент. Так, например, для построения моделей по временным рядам и панельным данным требуются статистические сведения, охватывающие период в несколько десятилетий, однако подобные данные часто отсутствуют. В случае, когда происходит сокращение временного ряда, получение статистически значимых прогнозов затруднительно. Кроме того, при построении кросс-секционных моделей и моделей по панельным данным требуется статистическая информация по многим российским регионам, а систематичное получение подобных сведений для отдельного региона может оказаться сложным процессом. Учитывая вышеназванные ограничения, кросс-секционные модели применяются преимущественно на федеральном уровне в научно-исследовательских целях. Нельзя не отметить и сложность эконометрических моделей, что, безусловно, влияет на их практическое применение. Таким образом, детерминированные модели являются более распространенными, в том числе на уровне субъектов федерации.

Несмотря на вышесказанное, прогнозные модели ввиду своей сложности слабо внедряются на практике. Действующие подходы к планированию налоговых доходов устанавливаются БК РФ, методическими разработками Министерства финансов РФ и Федеральной налоговой службы.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует основы составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. К ведению субъектов РФ и органов местного самоуправления БК РФ относит установление конкретного порядка формирования проектов бюджетов на соответствующей территории. Согласно БК РФ, составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций муниципальных образований. Непосредственная работа по разработке бюджетного плана проводится Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований.

Основным источником доходов бюджетов всех уровней в Российской Федерации являются налоговые поступления от юридических и физических лиц. В силу этого одним из важнейших элементов системы планирования доходов бюджета выступает прогнозирование и налоговое планирование.

Основной задачей налогового планирования является определение объемов налоговых поступлений на краткосрочный и долгосрочный периоды на основе прогнозных расчетов изменения доходности предприятий и отраслей хозяйства.

Налоговое планирование условно можно подразделить на три этапа.

Первым этапом налогового планирования являются анализ исходных условий для разработки плана налоговых доходов бюджета, формирование прогнозов социально-экономического развития территории на период не менее 3-х лет и составление иных материалов, служащих основой для проведения расчетов налоговых поступлений в бюджет.

На втором этапе налогового планирования осуществляются корректировка налоговой политики и разграничение доходных источников между органами власти и управления различных уровней. Налоговая политика является частью общей экономической политики государства. Она включает в себя совокупность государственных мероприятий, направленных в том числе на максимальную мобилизацию доходов, имеет целью финансовое обеспечение выполнения государством его функций, а в конечном счете - создание условий экономической стабилизации общества. В рамках второго этапа налогового планирования в соответствии с проводимыми преобразованиями экономики корректируются цели, на достижение которых ориентирована система налогообложения страны, и методы, позволяющие реализовать эти цели на практике.

Третьим этапом налогового планирования является расчет сумм налогов, зачисляемых в бюджеты всех уровней. При определении объема налогов используется понятие «контингент налога», которое характеризует общую сумму взимаемого на данной территории конкретного вида налога или иного платежа. Расчет контингентов налогов на федеральном, региональном и местном уровнях бюджетной системы осуществляется на основе единых принципиальных подходов, но конкретная методика процесса планирования имеет свои особенности в зависимости от уровня бюджета и вида дохода.

Оценка налоговых поступлений осуществляется исходя из перспективных программ социально-экономического развития территории, принятой налоговой политики и методики формирования межбюджетных отношений. Основной задачей этого этапа налогового планирования является определение объемов налоговых платежей в бюджет на краткосрочную и среднесрочную перспективы. Расчет контингентов налогов по каждому их виду является заключительной стадией налогового планирования, реализуется в ходе прогнозирования объема доходов бюджетов по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ. Расчет контингентов налогов на федеральном, региональном и местном уровнях бюджетной системы осуществляется на основе единых методических подходов, при этом круг участников процесса планирования различается в зависимости от уровня управления.

Рассмотрим организацию работы по планированию контингентов ряда налогов на региональном уровне.

Финансовый орган субъекта РФ является центральным звеном в процессе планирования налоговых поступлений территориального бюджета. Для составления плана налоговых доходов бюджета региона в финансовом органе аккумулируются необходимые статистические и аналитические материалы, поступающие из различных ведомств. Так, информацию о фактических суммах налогов, поступивших в бюджеты всех уровней, предоставляет Управление Федерального казначейства по субъекту РФ. В региональном Управлении Федеральной налоговой службы (ФНС) составляются отчеты о фактической величине налогов, зачисленных в бюджеты всех уровней, размере задолженности по налоговым платежам, уплате налоговых санкций и пени, а также ряд других отчетных и аналитических материалов, необходимых для расчета прогнозной величины налоговых поступлений. Кроме того, в Управлении ФНС по субъекту РФ производится расчет величины предполагаемых сумм налоговых доходов бюджета на следующий отчетный период исходя из объема фактически внесенных налогоплательщиками сумм, выявленных тенденций в поступлении налогов, индекса инфляции, возможных изменений налогового законодательства.

Одновременно с этим Управление Федеральной службы государственной статистики субъекта РФ направляет в финансовые органы информацию о социально-экономическом положении региона, содержащую данные о затратах промышленных предприятий на производство, о динамике капитального строительства, сведения о наличии и использовании основных фондов, о дифференциации заработной платы в отраслях экономики данного субъекта РФ и другие необходимые показатели.

Комитет экономики Администрации субъекта РФ сообщает финансовым органам необходимые для прогнозирования доходов бюджета прогнозные показатели социально-экономического развития региона на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу. Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ, оценивающий перспективы экономического развития на ближайшие три года, составляется на основе эконометрических моделей развития экономики государства, учитываются предполагаемые изменения в бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политике. Применение прогноза социально-экономического развития субъекта РФ в ходе составления или рассмотрения проекта бюджета влияет на основные характеристики проекта бюджета.

После того как всеми ведомствами, принимающими участие в процессе составления плана налоговых доходов бюджета, сведена воедино и изучена информация, служащая основой для осуществления расчетов налоговых поступлений, специалисты финансовых органов субъекта РФ приступают к непосредственному расчету контингентов налогов на очередной финансовый год. В настоящее время не существует единой, обязательной к применению во всех регионах методики расчета величины налоговых поступлений. В каждом субъекте РФ самостоятельно разрабатывают элементы методических подходов к налоговому планированию.

Основными методами планирования бюджетных расходов являются программно-целевой и нормативный.

• 1. Программно-целевой метод заключается в системном планировании предоставления бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами, составляемыми для осуществления экономических и социальных задач. Этот метод планирования финансовых ресурсов способствует соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению фондов финансовых ресурсов по конкретным программам и проектам, их концентрации и целевому использованию, улучшению контроля. Объем средств, выделяемых для осуществления мероприятий и проектов, определяется на основе сметного порядка планирования и финансирования. В основе расчетов смет бюджетных учреждений лежат объемные показатели деятельности (число коек, учащихся, групп, классов и т.д.), время функционирования учреждения и финансовые нормы.
• 2. Нормативный метод используется в основном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и бюджетных учреждений. Нормы устанавливаются законодательными и нормативными актами.
• Нормы могут быть:
• денежным выражением натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей (например, нормы расходов на питание в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и др.);
• нормы индивидуальных выплат (например, ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий и т. д.);
• нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т.д.).

Нормы могут быть обязательными (устанавливаются Правительством или территориальными органами власти) или факультативными (устанавливаются ведомствами).

Бюджетные нормы могут быть простыми (для отдельных видов расходов) и укрупненными (для совокупности расходов или для учреждения в целом).

• На основе натуральных показателей (численность обслуживаемых лиц, площадь помещения и т.д.) и финансовых норм составляются бюджетные сметы расходов, которые могут быть:
• индивидуальные - составляются для отдельного учреждения или отдельного мероприятия;
• общие - составляются для группы однотипных учреждений или мероприятий;
• на централизованные мероприятия - разрабатываются ведомствами для финансирования мероприятий, осуществляемых в централизованном порядке (закупка оборудования, строительство, ремонт и т.д.);
• сводные - объединяют индивидуальные сметы и сметы на централизованные мероприятия, т.е. это сметы в целом по ведомству. В смете бюджетного учреждения отражаются:
  • 1) реквизиты учреждения (его наименование, бюджет, из которого производится финансирование, подпись лица, утвердившего смету, печать учреждения и т.д.);
  • 2) свод расходов (фонд зарплаты, материальные затраты, фонд производственного и социального развития, фонд материального поощрения, другие фонды);
  • 3) свод доходов (финансирование из бюджета, дополнительные платные услуги населению, оказание услуг по договорам с организациями, прочие поступления);
  • 4) производственные показатели учреждения;
  • 5) расчеты и обоснования расходов и доходов.

Главная цель реформ бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами экономической политики. Суть такой реформы заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета, т.е. затратами, к управлению результатами. При концепции «управления ресурсами» бюджет формируется через индексацию сложившихся расходов с детальной «раскладкой» их по статьям бюджета. При соблюдении жестких бюджетных ограничений этот метод обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектов. Но недостаток такого метода заключается в том, что ожидаемые результаты бюджетных расходов не прописываются, а управление бюджетом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Качество финансовой отчетности органов государственной власти и крупных государственных организаций должно подтверждаться независимыми и авторитетными аудиторами.

Необходимость перехода к системе государственного аудита непосредственно связана с современными направлениями развития системы государственного финансирования. Международная практика демонстрирует, что происходит сокращение прямого финансирования из бюджета, или, говоря другими словами, средств под смету расходов выделяется меньше. Такой подход к финансированию расходов низкоэффективен и влечет за собой рост издержек в целях контроля выполнения сметы. Кроме того, недостатки связаны с тем, что бюджетополучатели для выделения им больших средств стремятся завысить сметы, а средства в конце года израсходовать. В качестве недостатка подобной системы можно отметить чрезмерное регулирование расходных статей. Это ведет к ограничениям в функционировании учреждений, снижает их возможности оперативного реагирования на меняющуюся экономическую конъюнктуру, что в совокупности снижает эффективность вложений. Большинство вышеперечисленных сложностей, учитывая международный опыт, можно преодолеть, изменив принцип выделения госсредств с финансирования затрат на финансирование результата (программ). При осуществлении финансирования под конкретные программы можно сформировать госзаказ на тот или иной социальный продукт, определить его цену и обосновать ее сметой. Для эффективного управления данным процессом и своевременного реагирования на рыночные изменения бюджетное учреждение должно обладать самостоятельностью. Итоговым результатом можно считать объем и качество социального продукта. Размещение государственных заказов является дополнительной возможностью функционирования такой системы. Особое значение при осуществлении данного процесса приобретают последующие контрольные мероприятия, проводимые в форме государственного аудита.

Международная практика свидетельствует о том, что создание новой системы бюджетного планирования требует наряду со стабильным функционированием бюджета структурных изменений в системе госуправления в целом.

Преобразования подобного характера должны осуществляться по ряду направлений.

Во-первых, должны быть осуществлены мероприятия, направленные на полное финансовое обеспечение государственных и муниципальных обязательств. С этой целью необходима инвентаризация бюджетных обязательств органов власти соответствующего уровня, по результатам которой финансирование расходов, не оказывающих существенного влияния на экономический рост, будет прекращено.

Во-вторых, требуется переход к осуществлению бюджетного процесса в соответствии с программно-целевым методом. Данное направление предполагает, что распределение бюджетных средств должно осуществляться по подведомственным программам, ориентированным на преодоление значимых социально-экономических проблем.

В то же время действующие процедура и методология разработки и реализации целевых программ требуют совершенствования в рамках осуществления бюджетирования, ориентированного на результат. Так, например, финансовые ресурсы, поступающие на реализацию большого числа федеральных целевых программ, представляют собой средства по дополнительному финансированию функций исполнительных органов власти. Кроме того, нечеткость целей и результатов выполнения программ, а также слабая ответственность исполнителей за их реализацию приводит к тому, что программы часто меняются. Для того, чтобы оптимизировать данный процесс, нужно изменить и дополнить нормативно-правовую базу, регламентирующую порядок разработки, утверждения и реализации целевых программ, в том числе на уровне министерств и ведомств. Целевые программы, рассчитанные на долгосрочную перспективу, должны способствовать решению масштабных инвестиционных, структурных, научно-технических задач, стоящих перед федеральными органами государственной власти.

В-третьих, особого внимания к себе требует сфера закупок для государственных и муниципальных нужд. Различные проблемы, возникающие в данной области, говорят о необходимости совершенствования существующих методических подходов.

В-четвертых, дальнейшая оптимизация масштабов государственного сектора и повышение его эффективности путем добровольного перехода части бюджетных организаций в частный сектор с постепенным уменьшением их финансирования из бюджета. В качестве участников конкурсного распределения бюджетных средств, способных нести ответственность по своим обязательствам, могут быть организации отраслей социальной сферы.

Все большую популярность в бюджетной сфере зарубежных государств приобретает универсальный рыночный механизм, связанный с привлечением к оказанию государственных услуг исполнителей на контрактной основе, не относящихся к госучреждениям.

В результате внесения изменений в БК РФ созданы условия для интеграции в бюджетный процесс государственных (муниципальных) программ, являющихся инструментом повышения эффективности бюджетных расходов и создающих условия для повышения качества бюджетного планирования, эффективности, гибкости и результативности использования бюджетных средств.

Внесенные изменения позволили осуществить переход к формированию начиная с 2014 г. федерального, региональных и местных бюджетов на основе программно-целевого принципа, что является важным этапом реализации мер повышения эффективности бюджетных расходов и повышения качества бюджетного планирования.

С учетом сформированной законодательной и методологической базы Федеральный закон от 02.12. 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» содержит, помимо «функциональной» и ведомственной структур расходов федерального бюджета, «программную» структуру (распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности)).

В дополнение к изложенному следует заметить, что федеральный бюджет на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. был также сформирован на основе законодательно установленных «бюджетных правил» - ограничения предельного объема расходов федерального бюджета планируемыми доходами при «базовой» цене на нефть и 1% валового внутреннего продукта. За счет этого в 2014 г. обеспечены условия для достижения сбалансированности и устойчивости федерального бюджета, сокращения его зависимости от нефтегазовых доходов, безусловного выполнения действующих и принимаемых расходных обязательств.

В 2013 г. началось внедрение в практику бюджетного планирования механизма формирования федерального бюджета на основе реестров расходных обязательств с заполнением главными распорядителями средств федерального бюджета соответствующих обоснований бюджетных ассигнований, что обеспечивает повышение обоснованности и прозрачности бюджетных расходов. Возвратное распределение бюджетных ассигнований на 2014-2016 гг. представлено главными распорядителями средств федерального бюджета в Минфин России в формате реестров расходных обязательств.

В целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы РФ осуществляется подготовка бюджетной стратегии РФ на период до 2030 г.