13. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

Статья 38. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Значение этого принципа для достижения целей бюджетной политики и бюджетно-правового регулирования трудно переоценить. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств позволяет гарантировать направление бюджетных средств на покрытие именно тех расходов, которые были признаны общественно значимыми при утверждении соответствующих бюджетов. Соблюдение этого принципа позволяет избежать искажения воли законодателя (компетентного органа, утверждающего бюджет), когда бюджетные средства, предназначенные законодателем на одни цели, на практике идут на покрытие совершенно других государственных расходов.

Контроль за соблюдением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств - одно из важных направлений государственного и муниципального финансового контроля.

Действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

14. Принцип эффективности использования бюджетных средств

Статья 34. Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Таким образом, на стадии составления или исполнения бюджета органы исполнительной власти, которые ответственны за составление и исполнение бюджетов, должны исходить из достижения одной из двух целей: либо достижения запланированных результатов, либо достижения наилучшего результата. При достижении запланированных результатов органы исполнительной власти должны стремиться к экономии бюджетных средств, а при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным органы исполнительной власти могут использовать полностью все средства, предусмотренные в бюджете для финансирования соответствующих мероприятий.

15. Принцип единства кассы

Статья 38.2. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы был предусмотрен и в ранее действовавшем законодательстве. Более того, упоминание принципа единства кассы в официальных документах встречается во времена Александра II. В период монархической России единство кассы обеспечивалось казначейством как подразделением Министерства финансов. Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. "О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик" было установлено, что исполнение единого государственного бюджета Союза ССР осуществляется на основе единства кассы Союза ССР.

Ранее нормы, предусматривающие принцип единства кассы, также содержались в Бюджетном кодексе Российской Федерации, однако этот принцип не был включен в перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, а содержался в главе, регулирующей исполнение бюджетов. Принцип единства кассы был ранее расположен в главе, посвященной исполнению бюджета, в связи с тем, что применяется именно на этой стадии бюджетного процесса, но с точки зрения законотворческой техники введение принципа единства кассы в перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации является более логичным, поскольку это соответствует структуре действующего законодательства и облегчает его применение. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Сущность принципа единства кассы заключается в том, что все бюджетные средства стекаются в одну "кассу", которой является единый счет бюджета, и из него же расходуются. Принцип единства кассы можно также назвать принципом единого счета бюджета. После вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации среди практиков и ученых велась дискуссия по поводу понимания и внедрения на практике принципа единства кассы. Были сформулированы разные подходы в понимании данного принципа. Сторонники первого подхода считают, что единство кассы можно рассматривать не как один единственный счет бюджета, а как совокупность счетов, один из которых является основным, а другие второстепенными. Сторонники второго, более жесткого, подхода к пониманию принципа единства кассы рассматривают его только как один счет бюджета и считают, что данный принцип вводит запрет на открытие других счетов бюджета, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В настоящее время правоприменительная практика складывается так, что все доходы бюджета зачисляются на единый счет бюджета и с него же производятся расходы бюджета, что подтверждает судебная практика Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрены два исключения из принципа единства кассы. Исключение составляют: - операции по исполнению бюджетов, осуществляемые в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования; - операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" было уточнено понятие принципа единства кассы, в том числе расширены пределы исключений из принципа единства кассы. Если раньше исключением являлись только операции по исполнению федерального бюджета, осуществляемые за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, то теперь это операции по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также были добавлены операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Комментарий к статье 34 БК РФ

Комментируемая статья раскрывает суть принципа эффективности использования бюджетных средств.

В пункте 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

"Судебная практика"
В Постановлении ФАС Поволжского округа от 15.02.2011 N А57-6538/2010, суд, руководствуясь статьей 34 БК РФ, пришел к выводу о том, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 04.06.2014 N А10-1509/2013 суд отказал комитету по образованию муниципального образования в удовлетворении заявления о признании недействительным представления министерства финансов субъекта РФ о ненадлежащем исполнении бюджета. Суд, учитывая, что при использовании определенного бюджетом объема средств комитет мог бы достигнуть лучшего результата при установке оконных блоков в муниципальных образовательных учреждениях по значительно меньшей стоимости, согласился с позицией судов нижестоящих инстанций, которые признали доказанным министерством нарушение комитетом статьи 34 БК РФ.

Как отметил суд в Постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2014 N А45-21545/2013, принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Исходя из изложенного, суд согласился с позицией о том, что возбуждение процедуры банкротства при наличии финансирования процедур банкротства должника только за счет бюджетных средств, в отсутствие вероятности обнаружения имущества, позволяющего погасить кредиторскую задолженность, не отвечает задачам и смыслу производства по делу о банкротстве должника, а также влечет необоснованное расходование бюджетных средств.

Консультации и комментарии юристов по ст 34 БК РФ

Если у вас остались вопросы по статье 34 БК РФ и вы хотите быть уверены в актуальности представленной информации, вы можете проконсультироваться у юристов нашего сайта.

Задать вопрос можно по телефону или на сайте. Первичные консультации проводятся бесплатно с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.

Проблема эффективного использования бюджетных средств является одной из наиболее актуальных и обсуждаемых проблем в научном сообществе. Многими учеными отмечается основополагающая роль принципа эффективности для бюджетного права как финансово-правового института, а также уделяется внимание изучению системы правового регулирования эффективности бюджетных расходов - одного из ключевых аспектов реализации принципа эффективности использования бюджетных средств.

Значительное количество исследовательских работ посвящено анализу понятий «эффективность» и «результативность», их соотношению в рамках бюджетной сферы.

Как отмечает Н.Н. Бойко «в философское понятие эффективности входит обобщенное выражение проблемы рациональных способов достижения цели» .

Термин «эффективный» согласно Толковому словарю русского языка определяется через понятие «действенный» , т.е. дающий наилучший результат. Тем самым понятия «результат», «результативность» расходов бюджета фиксируют связь цели финансовой деятельности первого порядка (исполнение финансовых назначений) с целью второго порядка, социально-экономическим эффектом этой деятельности .

Таким образом, по мнению Т.А. Вершило, «результативность показывает, достигнут конечный результат или нет от осуществленной деятельности или предоставленной услуги, эффективность - как или с помощью чего достигнут результат» .

Эффективность и результативность в бюджетной сфере являются основой финансовой стабильности государства, поэтому представляют собой один из ключевых принципов бюджетной деятельности, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее – БК РФ).

Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)» .

Необходимо отметить, что содержание вышеуказанного принципа претерпевало определенные изменения. Так, первоначально в БК РФ был закреплен принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Затем в соответствии с положениями Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" было изменено название принципа - принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Новая редакция статьи 34 БК РФ позволила скорректировать ориентиры исполнения бюджета, выдвинув на первый план достижение максимального результата при использовании бюджетных средств.

При этом в рамках исследования принципов бюджетного права большинством авторов неоднократно подчеркивалась невозможность отождествления понятий «эффективность» и «результативность» использования бюджетных средств. Так, к примеру, О.И. Карепина относит показатели эффективности к категории «промежуточных (внутренних) или качественных» и отмечает их влияние на получение конечного результата от их расходования . Результативность же рассматривается автором в качестве показателя эффективности и «определяется соотношением вложенных средств и полученных результатов».

Другой подход представлен в работе А.В. Голубева, который делает вывод о производности (вторичности) критерия эффективности от критерия результативности . В статье обращается внимание на то, что согласно абзацу 9 статьи 31 БК РФ «полученная экономия по расходам рассматривается законодателем в качестве одного из признаков эффективного исполнения бюджета». Таким образом, эффективность использования бюджетных средств приравнивается к экономии средств при исполнении бюджета. При этом эффективность использования бюджетных средств выступает как следствие проявления результативности.

При рассмотрении понятия «эффективность» через призму результативности представляется целесообразным обозначить позицию Н.А. Поветкиной, которая подчеркивает, что «иногда качественная сторона вопроса встает на первое место, в ущерб экономности, т.е. не всегда можно говорить об эффективности при достижении результата за минимальные средства в ущерб качеству, а также не сразу можно определить результативность и эффективность, как того требует норма БК РФ» .

Возвращаясь к содержанию статьи 34 БК РФ, следует отметить, что действующая редакция была введена Федеральным законом от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса». В данной статье законодатель охарактеризовал принцип эффективности использования бюджетных средств посредством выполнения условий экономности и (или) результативности, тем самым, разграничив понятия «эффективность» и «результативность», а также, определив производный характер эффективности от экономного и результативного использования бюджетных средств.

Реализация принципа эффективности в сфере бюджетных расходов предполагает осуществление целого комплекса мероприятий. В настоящее время в качестве приоритетного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов исследователи выделяют программно-целевой метод планирования расходов . Данный метод является основным при реализации бюджетирования, ориентированного на результат . Результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.

В соответствии с программно-целевым методом выделение бюджетных средств происходит системно, на основании утвержденных целевых программ, и имеет строгую целевую направленность, обеспечивается финансовым контролем за использованием денежных средств. По общему мнению ученых, именно программы позволяют решать наиболее острую из проблем в области управления публичными финансами - отсутствие взаимосвязи применения инструментов бюджетной политики с оценкой эффективности использования публичных финансов в бюджетной сфере .

Программно-целевые методы активно используются при осуществлении главными распорядителями средств федерального бюджета обязанности по формированию обоснований бюджетных ассигнований. Обоснование расходов бюджета имеет важное значение для всей бюджетной деятельности государства и позволяет увидеть необходимость осуществления финансирования того или иного своего полномочия в строго определенном объеме, в строго определенной форме, в определенный период времени и конкретным субъектом (главным распорядителем) .

Общий перечень государственных программ Российской Федерации закреплен распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» и включает в себя 44 действующие программы.

Актуализация государственных программ и приведение их в соответствие с утвержденными параметрами федерального бюджета на 2015 год и плановый период 2016–2017 гг. не осуществлялась ввиду приостановления до 1 января 2016 года действия соответствующей нормы БК РФ.

Наиболее важными для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, а также повышения качества управления государственными финансами, являются государственные программы: «Управление государственными финансами и регулирования финансовых рынков», «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами».

В рамках вышеназванных государственных программ предусматривается реализация следующих мероприятий: развитие основ нормативно-правового и методического обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг, совершенствование системы оплаты труда на государственной гражданской службе, совершенствование механизмов финансового обеспечения социальной поддержки населения, совершенствование бюджетного законодательства, повышение открытости и доступности информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами и другие.

Кроме того, каждой государственной программой утверждены ожидаемые результаты от реализации мероприятий, а также установлены показатели (индикаторы), которые должны быть достигнуты на определенном временном интервале.

Несмотря на высокий уровень исполнения государственных программ по отдельным направлениям, нельзя не отметить, что при их практическом воплощении неизбежно возникает ряд проблем.

Так, в первую очередь, необходимо указать на существенные административные сроки, необходимые для согласования внесения изменений в программу (при возникновении соответствующей необходимости). К примеру, новая редакция государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», межведомственное согласование которой началось ее исполнителем (Минфин России), соисполнителем (Росалкогольрегулирование) и участниками (Казначейство России, ФНС России, Росфиннадзор) в декабре 2014 года, по состоянию на 1 мая 2016 год так и утверждена постановлением Правительства Российской Федерации. Кроме того, в связи с ликвидацией Росфиннадзора и передачи его функций другим ведомствам реализация значительной части мероприятий данной программы фактически приостановлена до завершения ликвидационных процедур и приведения в соответствие все нормативных правовых актов. Также зачастую реализация заявленных в программе мероприятий носит формальный характер, не нацелена на достижение новых уровней развития, а установленные государственными органами власти показатели (индикаторы) не отвечают требованиям объективности и результативности.

Не менее важным направлением реализации принципа эффективности использования бюджетных средств является повышение эффективности государственных закупок. Согласно докладу Минфина России об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации по итогам 2015 года наиболее распространенными проблемами в данной сфере являются излишняя регламентация закупочных процедур, отсутствие единообразия применения, однозначности и ясности норм законодательства о контрактной системе, невозможность проведения эффективного и полного контроля от стадии планирования закупки до ее исполнения. Также субъекты Российской Федерации выделили проблему отсутствия интеграции региональных информационных систем в сфере закупок с информационными системами планирования бюджета, что не позволяет обеспечить полную взаимосвязь закупочного процесса с бюджетным для построения эффективной системы управления бюджетными средствами региона.

В значительной мере реализация принципа эффективности бюджетных расходов зависит от процессов формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов. Текущая ситуация в данной сфере может быть охарактеризована как относительными успехами регионов в части повышения эффективности распределения межбюджетных трансфертов, так и наличием значительного количества проблем, связанных с макроэкономическими изменениями, а также с изменениями, вносимыми в федеральное законодательство. Наиболее актуальные проблемы и вызовы в сфере межбюджетных отношений могут быть сгруппированы по следующим направлениям: консолидация межбюджетных трансфертов; процедуры предоставления межбюджетных трансфертов; изменение бюджетных параметров; методика расчетов межбюджетных трансфертов; законодательство и правовое регулирование. Учитывая, что субъекты Российской Федерации с 2016 года обязаны составлять региональные бюджеты в «программном» формате, бюджетные ассигнования планируются в жесткой увязке с целями, задачами и показателями государственных программ. Предоставление субсидий и иных целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета уже в процессе исполнения региональных бюджетов заставляет регионы существенно корректировать государственные программы по ходу их реализации.

Обозначив ключевые направления реализации принципа эффективности использования бюджетных средств, необходимо отметить, что выстраивание ответственного управления общественными финансами является трудоемким и многофакторным процессом, обусловленным следующими принципами: финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность, стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов, эффективная и справедливая система межбюджетных отношений, консолидация бюджета и бюджетного процесса, эффективный финансовый контроль, отчетности и мониторинг.

Список литературы:

1. Арбатская Ю.В. Проблемы реализации принципа эффективности в бюджетном праве //Академический юридический журнал. -2013. - № 1. - С. 28 – 32.
2. Богачева О.В., Лавров А.М., Ястребова О.К. Международный опыт программного бюджетирования // Финансы. -2010. - № 12. - С. 4 – 14.
3. Бойко Н.Н. К вопросу об определении понятия эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. -2014. - № 1. - С. 4 – 7.
4. Болтинова О.В. К вопросу о повышении эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. -2014. -№ 3. - С.84-89.
5. Вершило Т.А. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств: правовые проблемы реализации //Финансовое право. -2013. - № 5. - С. 21-28.
6. Голубев А.В. Юридическое выражение адресности расходов бюджетов // Финансовое право. - 2012.- № 7. - С.18-22.
7. Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. – М.: Русский язык, 2000. URL:http://www.efremova.info/word/dejstvennyj.html#.Vz11v_mLTIU (дата обращения: 10.05.2016).
8. Карепина О.И. Развитие аудита эффективности государственных расходов // Международный бухгалтерский учет. - 2014. – № 30 (324). - С. 42-51.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации закреплен принцип эффективности использования бюджетных средств, обязывающий всех получателей финансовых ресурсов из бюджета любого уровня исходить из «необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)» . В этой связи становится актуальной проблема формирования методики оценки эффективности использования бюджетных средств, особенно в условиях снижения объема поступления средств в бюджеты различных уровней бюджетной системы в условиях неблагоприятной (кризисной) динамики развития экономики при реализации антикризисных программ или проектов.

Оценка эффективности использования средств территориальных бюджетов, выделяемых в рамках реализации антикризисных программ и проектов, предполагает определение результативности, экономичности и продуктивности их использования. По итогам такой оценки должны вырабатываться рекомендации по оптимизации механизма выбора антикризисных программ и проектов или отдельных антикризисных мероприятий для финансирования за счет бюджетных средств, механизмы повышения эффективности их использования.

Результативным можно признать использование бюджетных средств в случае, если в результате из использования достигнуты цели, решены задачи реализуемых антикризисных программ и проектов или отдельных антикризисных мероприятий.

Продуктивным можно признать использование средств бюджета в случае, если в результате их использования обеспечивается оптимальное соотношение между полученными результатами и затраченными на получение этих результатов ресурсами.

Экономичным можно признать использование бюджетных средств в случае, если намеченные результаты достигнуты с использованием наименьшего объема бюджетных ресурсов или с использованием заданного объема бюджетных средств достигнуты наилучшие результаты.

Экономически эффективным признается использование бюджетных средств, в случае если экономические результаты антикризисных программ и проектов превышают произведенные затраты.

Целью оценки эффективности использования бюджетных средств, выделяемых бюджетами различных территорий в рамках реализации антикризисных программ и проектов, является получение достоверной информации об эффективности использования бюджетных средств, которая может быть использована органами государственной или муниципальной власти при корректировке реализации действующих антикризисных программ и проектов, оптимизации механизмов и процедур предварительной оценки эффективности проектов программ и проектов, предлагаемых к финансированию за счет бюджетных средств.

Объектами оценки эффективности использования бюджетных средств могут быть:

• целевые программы и проекты, финансируемые полностью или частично за счет средств бюджетных средств, выделяемых бюджетами территорий;
• отдельные мероприятия антикризисных программ и проектов, финансируемых полностью или частично за счет средств бюджетных средств, выделяемых бюджетами территорий;
• отдельные организации, распределяющие или использующие бюджетные средства, выделяемые бюджетами территорий в рамках антикризисных программ и проектов .

Предметом оценки эффективности использования бюджетных средств могут являться:

• ожидаемая эффективность использования бюджетных средств по планируемым программам и проектам;
• эффективность использования бюджетных средств по реализуемым антикризисным программам и проектам;
• эффективность использования бюджетных средств по завершенным антикризисным программам и проектам.

Основаниями для проведения оценки эффективности использования бюджетных средств, выделяемых бюджетами территорий в рамках реализации антикризисных программ и проектов, могут быть:

• план работы контрольно-счетного органа территории;
• поручения органа законодательной (представительной) власти территории;
• поручения высшего органа исполнительной власти территории;
• обращения (поручения) правоохранительных органов.

Целями оценки эффективности могут являться определение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых бюджетами территорий в рамках антикризисных программ и проектов, либо отдельных содержательных сторон эффективности: результативности, продуктивности или экономичности.

При определении целей, предмета и объектов оценки необходимо принимать во внимание:

1. социально-экономическую значимость антикризисных программ и проектов, на которые направляются бюджетные средства;
2. наличие рисков неэффективного использования средств в рамках реализации антикризисных программ и проектов;
3. затраты на проведение контрольного мероприятия;
4. ожидаемые результаты от проведения оценки эффективности.

При оценке эффективности использования бюджетных средств, выделяемых бюджетами территорий в рамках антикризисных программ и проектов, необходимо учитывать следующие основополагающие принципы системного подхода к оценке эффективности бюджетных расходов:

• разграничение содержательных сторон эффективности бюджетных расходов;
• эффективность бюджетных расходов на основе критериев её оценки;
• полноту учета всех финансовых и иных средств, направленных на достижение выдвинутых целей или решение поставленных задач;
• разграничение экономических и социальных результатов бюджетных расходов и, соответственно, определение экономической эффективности и социального эффекта;
• выделение этапов движения бюджетных средств от их денежной формы до получения конечных результатов;
• учет несовпадения периода осуществления бюджетных расходов и времени получения соответствующих результатов;
• разграничение внешних и внутренних факторов, оказывающих негативное влияние на результаты деятельности субъекта бюджетного планирования.

При определении эффективности использования бюджетных средств необходимо выделять следующие три содержательные стороны эффективности - экономичность, продуктивность и результативность.

Критерии эффективности выбираются в соответствии с целями оценки и в сравнении с ними определяется эффективность использования бюджетных средств. В качестве критериев оценки эффективности могут выступать плановые значения показателей, среднеотраслевые показатели, нормативы затрат, установленные нормативными правовыми актами.

Критерии эффективности необходимо определить на этапе разработки методики оценки эффективности использования бюджетных средств, вместе необходимо предусмотреть возможность их корректировки в ходе непосредственного проведения мероприятия.

Результативность, продуктивность и экономичность не могут быть критериями оценки эффективности, поскольку они являются содержательными характеристиками эффективности использования бюджетных средств. Именно на основе системы критериев и дается оценка эффективности (экономичности, продуктивности и результативности) использования бюджетных средств.

Показатели характеризуют степень достижения поставленных перед субъектом бюджетного планирования целей и задач, в целях получения такой характеристики и формируются критерии оценки эффективности.

Выбор и применение критериев оценки эффективности являются важнейшими элементами методологии оценки эффективности бюджетных расходов. Правильность выбора критериев, их соответствие требованиям позволит сделать обоснованные выводы об эффективности использования бюджетных средств.

Критерии оценки эффективности должны отвечать следующим требованиям:

• объективность - выбор критериев с учетом определенной специфики сферы использования средств бюджета, объектов, целей и задач оценки;
• ясность - подразумевает конкретные формулировки критериев с целью исключения их различных интерпретаций;
• сравнимость - возможность сравнения выбранных критериев оценки эффективности с используемыми критериями на других сопоставимых объектах в анализируемой сфере;
• достаточность - возможность на основе выбранных критериев получения обоснованных выводов об эффективности использования бюджетных средств в соответствии с поставленными целями и задачами;
• экономичность - получение отчетных данных с минимально возможными затратами;
• достижимость - возможность достижения обозначенной степени эффективности бюджетных расходов .

Прежде чем определить критерии оценки эффективности, необходимо четко поставить цели и задачи.

Выбор критериев оценки эффективности осложняется тем, что в отличие от деятельности коммерческой организации, где конечной целью является получение прибыли, целью деятельности органов власти является выполнение социально значимых задач, степень выполнения которых во многом не поддается денежной оценке, что обуславливает проблему несопоставимости в денежном выражении результатов бюджетных расходов.

Выбор критериев затруднен и в связи с тем, что во многих случаях нет общепризнанных значений желаемого результата в расчете на объем использованных средств. В деятельности же коммерческих организаций есть нормативные значения показателей финансового состояния организации (рентабельности, ликвидности, финансовой устойчивости).

Таким образом, выбор критериев для оценки эффективности бюджетных расходов является важной и весьма сложной проблемой. В качестве критериев оценки эффективности бюджетных расходов должны выступать количественные или качественные характеристики результатов использования бюджетных средств, которые являются некой «эталонной моделью», характеризующей эффективное использование бюджетных средств.

Критерии оценки эффективности определяются с учетом специфики использования бюджетных средств, а также целей и задач оценки. Выбор системы критериев зависит от того, какие содержательные стороны эффективности оцениваются: результативность, продуктивность или экономичность.

Выбор критериев оценки эффективности начинается в ходе предварительного изучения объектов анализа одновременно с выбором целей и задач оценки. При этом целесообразно определить возможные источники критериев, на основе изучения которых следует провести их первоначальный отбор. По мере проведения предварительного изучения формулировки уточняются. Далее формируется детальный перечень критериев, в соответствии с которым будет оцениваться эффективность использования бюджетных средств.

Можно выделить следующие основные источники выбора критериев оценки эффективности:

• нормативные правовые акты, а также документы, касающиеся анализируемой сферы использования бюджетных средств или деятельности объектов оценки, которые содержат цели, задачи деятельности субъектов бюджетного планирования, количественные и качественные показатели оценки результатов или регламентированные процедуры организации их деятельности;
• результаты использования бюджетных средств за предшествующие периоды;
• результаты деятельности аналогичных организаций в государственном, муниципальном или частном секторе, которые осуществляют подобную деятельность или выполняют аналогичные виды работ;
• стандарты и правила, разработанные профессиональными ассоциациями и экспертными организациями, которые имеют непосредственное отношение к проверяемой сфере или работе организации;
• материалы проведения проверок контрольными органами;
• статистические данные;
• специальная литература по вопросам анализируемой сферы или деятельности объекта оценки.

В случае недостаточности сведений, содержащихся в вышеуказанных источниках для определения критериев оценки эффективности, они разрабатываются самостоятельно.

Оценка эффективности использования бюджетных средств требует комплексного подхода к оценке результатов и объема используемых для их достижения ресурсов. На решение поставленной задачи могут быть направлены не только бюджетные средства, но средства коммерческих организаций. В этом случае для получения обоснованных выводов необходимо учитывать совокупные объемы расходования средств.

При определении эффективности использования бюджетных средств необходимо выделять не только непосредственные и конечные их результаты, не менее важное значение имеет деление результатов на экономические (поддающиеся денежной оценке) и социальные (не поддающиеся денежной оценке).

Экономические результаты бюджетных расходов могут быть получены как в бюджетной сфере, так и в сфере материального производства, непроизводственной сфере и в сфере личного потребления.

Экономическими результатами бюджетных расходов могут являться:

• в сфере материального производства - прирост объемов валового территориального продукта или валовой прибыли, а в отдельных отраслях или организациях - увеличение доходов или снижение расходов;
• в непроизводственной сфере - экономия средств на производство работ и оказание услуг;
• в сфере личного потребления - увеличение доходов или снижение расходов из личных средств населения;
• прирост денежной оценки ресурсов на соответствующей территории.

Социальными результатами бюджетных расходов могут быть: сокращение заболеваемости, увеличение продолжительности жизни населения, улучшение экологической обстановки на соответствующей территории, сохранение природных заповедных зон и других охраняемых территорий, развитие культуры и т.д.

Следует учитывать, что между экономическими и социальными результатами бюджетных расходов существуют определенные взаимосвязи и взаимозависимости, анализ которых является весьма важным для получения объективной оценки эффективности использования бюджетных средств. Возможны ситуации, когда достижение запланированного экономического результата может сопровождаться отрицательными социальными последствиями, которые обязательно должны учитываться при оценке эффективности бюджетных расходов.

Во многих же случаях экономическая эффективность бюджетных расходов напрямую оказывает положительное влияние на достижение социальных результатов, то есть, как правило, необходимо говорить о социально-экономической эффективности бюджетных расходов.

Эффект от использования бюджетных средств, выделяемых бюджетам муниципальных образований в рамках реализации антикризисных программ и проектов, можно классифицировать по следующим признакам:

1. По отраслевой принадлежности:
   • в экономике;
   • в здравоохранении;
   • в образовании;
   • в культуре;
   • в науке;
   • в экологии и т.д.
2. По характеру проявления:
   • одномоментный (разовый);
   • длящийся (продолжительный).
3. По продолжительности действия:
   • краткосрочный (до 1 года) - высадка однолетних цветов, уборка улиц и др.;
   • среднесрочный (от 1 года до 3 лет) - ремонт дорог, текущий ремонт школы и др.;
   • долгосрочный (свыше 3 лет) - строительство объектов социальной инфраструктуры, дорог, мостов и т.д.
4. По времени проявления:
   • в момент выделения средств;
   • по истечении определенного времени.
5. Относительно решаемой задачи:
   • основной;
   • дополнительный.
6. По возможности количественной оценки:
   • количественно-измеряемые (сокращение времени прибытия экипажа скорой медицинской помощи, повышение уровня благосостояния отдельных категорий граждан, сокращение скорости обслуживание в регистрационной палате);
   • неизмеряемые количественно (финансирование фундаментальных исследований; обеспечение деятельности судов и т.д.) .

В ходе оценки эффективности использования бюджетных средств необходимо рассмотреть существующие альтернативные способы решения поставленных задач.

Например, ежегодно значительные бюджетные средства расходуются на уборку водоемов города от мусора. Из года в год его объемы не уменьшаются. В данном случае мы имеем дело с устранением свершившихся фактов загрязнений.

Но есть и другие варианты решения данной проблемы. Допустим, решено на массовой основе распространять бесплатно брошюры по экологическому воспитанию населения. Несомненно определенный эффект будет достигнут. Люди станут меньше загрязнять леса, водоемы.

Возможно, более эффективным будет третий вариант - введение высоких штрафных санкций. Данный вариант является менее затратным для администрации, но при этом и более результативным. Расходы же направляются на процедуру наложения штрафов и их взыскание.

Следует отметить, что оптимальный способ решения задачи может быть абсолютно нерезультативным в связи с ненадлежащей налаженностью его отдельных организационных аспектов.

Ситуация, когда решение организационных аспектов не позволяет достичь желаемого результата, свидетельствует о неэффективности выбранного способа решения проблемы и необходимости поиска нового более результативного варианта.

Специфика бюджетных расходов заключается в том, что конечные результаты зачастую могут быть получены лишь по истечении определенного периода времени. Поэтому, например, отсутствие конечного результата в первые годы реализации антикризисных программ еще не является свидетельством неэффективного использования бюджетных средств.

Так, ощутимые результаты расходов бюджета на финансирование мероприятий, стимулирующих здоровый образ жизни и, как следствие, направленных на укрепление здоровья и увеличение продолжительности жизни населения, могут наблюдаться лишь по истечении нескольких лет.

В ходе оценки эффективности бюджетных расходов необходимо проанализировать, насколько сама система контроля обеспечивает эффективность использования бюджетных средств. Для этого следует дать оценку:

1. полноте отчетности об использовании бюджетных средств. Например, может возникнуть ситуация, когда субъект бюджетного планирования отслеживает полноту и своевременность освоения бюджетных средств, а не количественные показатели непосредственных и конечных результатов бюджетных расходов;
2. эффективности организационной структуры, предусматривающей разграничение обязанностей и ответственности;
3. системе внутреннего контроля, включая проведение проверок.
4. обеспечению сохранности приобретаемых ресурсов.

При оценке экономичности использования бюджетных средств ключевой категорией являются ресурсы.

В целях определения экономичности использования бюджетных средств могут использоваться следующие основные методы:

1. Анализ соответствия бюджетных расходов запланированному уровню.

В первую очередь необходимо проанализировать выполнение плановых значений по предельному уровню затрат.

2. Сравнение бюджетных расходов с данными за прошедшие периоды.

Как правило, анализ эффективности бюджетных расходов начинают с оценки изменения объема расходов по сравнению с прошлыми периодами.

Недостаток данного метода заключается в том, что при нем не учитываются условия, в которых работает анализируемое учреждение, а также результаты его работы. Например, расходы на содержание учреждения могут оставаться прежними, либо даже снижаться. Однако это еще не означает, что средства бюджета израсходованы эффективно. Во-первых, масштаб деятельности учреждения может быть явно не достаточным для эффективного выполнения поставленных задач. Во-вторых, даже при наличии необходимого количества штатных сотрудников в результате неэффективной организации деятельности, либо каких-либо субъективных факторов, итоги работы анализируемого учреждения могут быть крайне неудовлетворительными.

Кроме того, данный метод не учитывает структуру расходов бюджета. Увеличение расходов еще вовсе не означает снижение эффективности деятельности, а может быть обусловлено, например, проведением капитального ремонта зданий.

3. Анализ структуры бюджетных расходов.

Данный метод позволяет оценить изменения бюджетных расходов в разрезе статей затрат, что может обеспечивать выявление резервов повышения эффективности использования бюджетных средств.

Например, общий объем бюджетных расходов может снижаться, однако могут необоснованно возрастать расходы на коммунальные расходы, заправку картриджей и т.д.

4. Анализ объема приобретаемых и используемых ресурсов в натуральном выражении.

В рамках реализации антикризисной программы (проекта) средства могут расходоваться на приобретение основных средств, материалов, услуг, выплату заработной платы и т.д. В целях оценки эффективности использования бюджетных средств необходимо проанализировать обоснованность объемов используемых ресурсов (финансовых, материальных, трудовых и прочих).

5. Анализ стоимости приобретаемых ресурсов. Отношение фактической стоимости ресурсов к критерию эффективности.

Стоимость приобретаемых ресурсов напрямую зависит от эффективности размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

6. Анализ структуры приобретаемых ресурсов.

Одна и та же задача в рамках реализации антикризисной программы может решаться за счет различного объема и структуры финансовых, материальных и трудовых ресурсов.

Анализ структуры приобретаемых ресурсов позволяет выявить основные составляющие себестоимости предоставляемых услуг.

7. Анализ условно постоянных затрат и затрат, направленных на повышение результативности бюджетных расходов.

При анализе необходимо исходить из условного предположения, что есть минимально необходимые затраты (коммунальные расходы, заработная плата персонала и т.д.) и затраты, направленные на повышение качества государственных (муниципальных) услуг (развитие инфраструктуры обслуживания получателей услуг, внедрение информационных технологий и т.д.). Подобный анализ позволяет оценить эффективность дополнительных вложений средств.

Следует отметить, что любое уменьшение объема бюджетных средств, направляемых на приобретение ресурсов, должно быть экономически обосновано, поскольку его последствиями может быть неприемлемое снижение результативности использования бюджетных средств.

Объем и структура используемых ресурсов предопределяются способом решения поставленной задачи.

При оценке продуктивности использования бюджетных средств ключевыми категориями являются:

• конечные результаты;
• непосредственные результаты;
• ресурсы;
• бюджетные расходы.

Оценка продуктивности использования бюджетных средств проводится с использованием следующих методов:

1. Анализ соотношения конечных результатов и бюджетных расходов (продуктивность), сравнение данного значения с критерием эффективности (экономичность).
2. Анализ соотношения непосредственных результатов и бюджетных расходов, сравнение данного значения с критерием эффективности.
3. Анализ соотношения конечных результатов и объема используемых ресурсов, сравнения данного значения с критерием эффективности.
4. Анализ соотношения непосредственных результатов и объема используемых ресурсов, сравнение данного значения с критерием эффективности.
5. Анализ отношения фактической мощности объекта к максимально возможной.
6. Анализ соотношения конечных и непосредственных результатов, сравнение данного значения с критерием эффективности.
7. Анализ эффективности выбранных способов решения задач.

Высокая продуктивность использования бюджетных средств и в целом эффективность обеспечивается за счет применения наиболее совершенных методов, технологий решения поставленных задач.

Анализ продуктивности использования средств может выявить с одной стороны недостаточную обеспеченность, а с другой - избыток тех или иных ресурсов. При этом следует иметь в виду, что дифференциация в уровне обеспеченности может быть обусловлена объективными причинами, например, такими как географическое положение, климатические условия, уровень социально-экономического развития территории, демографическая ситуация, доступность ресурсов и др.

При оценке результативности использования средств бюджета ключевыми категориями являются конечные и непосредственные результаты бюджетных расходов.

Оценка результативности использования бюджетных средств проводится с использованием следующих основных методов:

1. Анализ достижения плановых показателей результатов.
2. Сравнение фактических результатов с данными за предшествующие периоды.
3. Сравнение фактических результатов с результатами деятельности аналогичных субъектов бюджетного планирования.
4. Сравнение фактических результатов с существующими стандартами.
5. Оценка степени решения проблемы в целом.
6. Анализ факторов, оказавших влияние на невыполнение и перевыполнение плановых результатов. Возможны следующие ситуации:
   • плановые показатели конечных результатов выполнены, а непосредственные результаты не достигнуты;
   • плановые показатели конечных результатов не выполнены, а непосредственные результаты достигнуты;
   • значительное недовыполнение одних плановых показателей результатов бюджетных расходов и перевыполнение других показателей;
   • значительное перевыполнение по большинству плановых показателей;
   • значительное недовыполнение по большинству плановых показателей.

В ходе анализа экономической эффективности использования бюджетных средств могут использоваться следующие методы:

1. Сопоставление поступлений в бюджет, полученных в результате расходования бюджетных средств, и бюджетных расходов.

Следует отметить, что применение данного метода с учетом социальной направленности бюджетных расходов весьма ограничено. Деятельность субъектов бюджетного планирования в большинстве случаев связана с решением социальных задач и не приводит к дополнительным поступлениям в бюджетную систему.

2. Сопоставление экономии бюджетных средств и бюджетных расходов, обусловивших ее.

Данный метод оценки эффективности находит достаточно широкое применение (например, оценка эффективности перехода на индивидуальные системы отопления, учет горячей и холодной воды по счетчикам, создание централизованных бухгалтерий, реорганизация учреждений и т.д.).

При этом для корректности расчета целесообразно учитывать временной фактор.

3. Сопоставление увеличения доходов хозяйствующих субъектов и населения и бюджетных расходов, обусловивших их.

Например, бюджетные инвестиции в развитие инфраструктуры особой экономической зоны, строительство технологических парков помимо дополнительных поступлений в бюджетную систему могут оказать существенное влияние и на рост доходов населения и на увеличение прибыли хозяйствующих субъектов.

Таким образом, эффективность выделения средств в качестве финансовой помощи напрямую зависит от эффективности деятельности хозяйствующих субъектов, ее получающих.

4. Сопоставление экономии средств хозяйствующими субъектами и населением и бюджетных расходов, обусловивших ее.

Например, экономическим эффектом от строительства моста через реку может являться, в частности, экономия организаций и населения на транспортных расходах.

В ходе оценки эффективности использования бюджетных средств можно использовать следующую классификацию показателей:

1. Показатели развития экономики - характеризуют экономический потенциал территории, от которого напрямую зависит и состояние бюджетной сферы:
   1. Общеэкономические показатели - характеризуют экономику в целом: объем валового регионального продукта; объем валового регионального продукта на душу населения; доля безубыточных хозяйствующих субъектов и т.д.
   2. Отраслевые экономические показатели - характеризуют развитие отдельных отраслей и сфер экономики: сельского хозяйства, малого и среднего предпринимательства, жилищно-коммунального хозяйства и др.
2. Показатели качества жизни населения - характеризуют условия жизни населения:
   1. Показатели доходов населения: денежные доходы на душу населения; доля населения с доходами ниже минимального потребительского бюджета и т.д.
   2. Показатели здоровья населения: средняя продолжительность жизни, уровень госпитализации в государственные (муниципальные) учреждения здравоохранения и т.д.
   3. Показатели развития дошкольного и дополнительного образования детей: доля детей в возрасте от 3 до 7 лет, получающих дошкольную образовательную услугу в общей численности детей от 3 до 7 лет; удельный вес детей в возрасте 5-18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию.
   4. Показатели уровня занятия населения физической культурой и спортом: удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом; обеспеченность спортивными сооружениями.
   5. Показатели проведения культурно-массовых мероприятий: количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на определенное количество человек населения; количество посадочных мест театров и т.д.
   6. Показатели доступности и качества жилья: общая площадь жилых помещений, приходящихся в среднем на одного жителя; общая площадь жилых помещений, введенная в действие за год, приходящихся в среднем на одного жителя и т.д.
   7. Показатели развития жилищно-коммунального хозяйства: удовлетворенность населения качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг; отношение тарифов для промышленных потребителей к тарифам для населения и т.д.
   8. Показатели развития дорожного хозяйства и транспорта: доля автомобильных дорог, не отвечающих нормативным требованиям; удельный вес населенных пунктов, имеющих дороги с твердым покрытием до сети путей сообщения общего пользования, смертность населения в результате дорожно-транспортных происшествий и т.д.
   9. Показатели благоустройства территории: обеспеченность зелеными насаждениями общего пользования; обеспеченность улиц, проездов, набережных сетями освещения.
   10. Показатели обеспеченности средствами связи: доля населения, охваченного телефонной связью; обеспеченность услугами доступа к сети «Интернет» юридических лиц и частных предпринимателей, населения и т.д.
   11. Показатели правопорядка: число преступлений, совершенных лицами, в отношении которых вынесены обвинительные приговоры; количество зарегистрированных тяжких и особо тяжких преступлений.
   12. Показатели беспризорности: удельный вес безнадзорных детей в общем количестве детей; доля детей, оставшихся без попечения родителей.
   13. Показатели условий труда: число человеко-дней нетрудоспособности в расчете на одного пострадавшего в связи с производственными увечьями и травмами; удельный вес работников, занятых в условиях труда, не соответствующих санитарно-гигиеническим нормам.
   14. Показатели экологической обстановки: удельный вес нестандартных проб по санитарно-химическим показателям; доля уловленных и обезвреженных выбросов загрязняющих веществ к общему количеству загрязняющих веществ, отходящих от всех стационарных источников; обеспеченность городов автоматическими станциями контроля атмосферного воздуха населенных мест.
3. Показатели объема ресурсов: общая численность всех работников общеобразовательных учреждений; число работающих в муниципальных учреждениях здравоохранения и т.д.
4. Показатели стоимости ресурсов: отношение среднемесячной заработной платы работников учреждений физической культуры и спорта к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона; средняя заработная плата работников учреждений начального профессионального образования и т.д.
5. Показатели эффективности использования ресурсов: средняя наполняемость классов в общеобразовательных учреждениях; доля общеобразовательных учреждений с учащимися на 3-й ступени обучения в общем числе муниципальных общеобразовательных учреждений.
6. Показатели обеспеченности ресурсами: обеспеченность площадью на одного занимающегося в учреждениях образования.
7. Показатели масштаба результатов бюджетных расходов (полноты решения задач): удельный вес комплексно благоустроенных дворов в общем количестве дворов, требующих благоустройства; удельный вес детей и молодежи, охваченных всеми формами летнего отдыха и оздоровления.
8. Показатели качества бюджетного процесса и эффективности использования государственных ресурсов:
   1. Показатели качества управления финансами: объем просроченной кредиторской задолженности учреждений; объем незавершенного строительства, осуществляемого за счет средств бюджета; своевременность принятия нормативных правовых актов по вопросам исполнения бюджета.
9. Показатели качества услуг: удовлетворенность населения деятельностью органов власти; время прибытия пожарных подразделений на место происшествия; удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, в числе выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвующих в едином государственном экзамене.
10. Соотношение результатов и бюджетных расходов: соотношение объема поставок несырьевой продукции в страны пребывания представительств и расходов на обеспечение деятельности представительств; удельный вес иностранных инвестиций, поступивших из стран пребывания представительств, в совокупном объеме поступивших иностранных инвестиций.

Можно выделить следующие требования к показателям:

• объективность - подразумевает выбор показателей с учетом специфики сферы использования бюджетных средств, объектов, целей и задач мониторинга;
• ясность - подразумевает конкретные формулировки показателей в целях исключения их двусмысленности и возможности получения различных интерпретаций;
• сравнимость - подразумевает возможность сравнения отчетных показателей с данными за предшествующие периоды и аналогичных объектов в анализируемой сфере использования бюджетных средств;
• достаточность - подразумевает возможность на основе анализа совокупности выбранных показателей получать обоснованные выводы о результативности бюджетных расходов;
• экономичность - получение отчетных данных должно обеспечиваться с минимально возможными затратами.

Проведение оценки эффективности использования бюджетных средств, выделяемых бюджетам муниципальных образований в рамках антикризисных программ и проектов, включает следующие основные этапы:

1. Постановка целей и задач оценки.

Изначально необходимо четко обозначить цели и задачи оценки.

Цели и задачи оценки могут устанавливаться органом, по поручению которого проводится оценка.

2. Предварительное изучение объекта оценки.

На этапе предварительного изучения объекта оценки необходимо спрогнозировать возможные результаты оценки, проанализировать, насколько они будут востребованы.

3. Разработка программы оценки.

Очень важным этапом является разработка детальной программы оценки, поскольку от ее качества зависят последующие результаты оценки.

Вопросы программы должны определяться в соответствии с поставленными целями и задачами с учетом результатов предварительного изучения объектов оценки.

В дополнение к программе оценки могут формироваться рабочие планы проведения работ.

4. Сбор информации.

На этапе сбора информации необходимо воздерживаться от их интерпретации, поскольку анализ отдельно взятых фактов может привести к подготовке ошибочных выводов.

При сборе данных отдельное внимание должно быть уделено изучению мнения конечных получателей услуг, анализу поступающих жалоб, результатов их рассмотрения.

5. Анализ информации.

На данном этапе на основе полученных сведений подготавливаются выводы и рекомендации.

6. Подготовка отчета (заключения) о результатах оценки, а также выработка мер и рекомендаций по повышению эффективности использования выделяемых бюджетных средств.

Подготовленные по результатам проведенной оценки рекомендации могут быть основанием для принятия соответствующих управленческих решений.

7. Контроль за устранением выявленных недостатков (нарушений), реализацией подготовленных рекомендаций.

Таким образом, в целом система оценки эффективности использования бюджетных средств должна быть построена так, чтобы было понятно, в чем действительно заключаются цели реализации антикризисных программ и проектов и как органы власти обеспечивает их достижение. Основой этой системы становится оценка соотношения расходов бюджета и результатов реализации антикризисных программ.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ.- М.: Эксмо-Пресс, 2017. – 447 с.
2. Приказ Министерства экономического развития РФ от 24 февраля 2009 г. № 58 «Об утверждении Методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения»
3. Селезнев А. З. Бюджетная система Российской Федерации. М.: Магистр.- 2016. - 448 с.
4. Артемьева С. С. Оценка эффективности использования средств федерального бюджета // Управление экономическими системами.- 2016.- № 9
5. Поветкина Н.А. Эффективность расходования бюджетных средств: проблемы правовой квалификации // Финансовое право. - 2015. - № 3.- С. 16 - 22.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Канд. юр. наук Е. А. Чегринец

ПРИНЦИП РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Цель настоящей статьи - описание некоторых подходов к пониманию одного из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации - принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Ключевые слова: бюджетная система, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, модель общинных пастбищ.

Законодательство Российской Федерации закрепляет не принципы бюджетов, а принципы бюджетной системы, которая представляет собой совокупность всех самостоятельных бюджетов государства. В соответствии со статьей 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система нашей страны состоит из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; а также местных, муниципальных бюджетов.

В соответствии со статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система России основана на принципах единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы.

Очевидно, что под принципами бюджетной системы понимаются как принципы построения такой бюджетной системы (например, единства бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), так и принципы построения и ис-

полнения самих бюджетов, входящих в бюджетную систему (например, результативности и эффективности использования бюджетных средств, достоверности бюджета, сбалансированности бюджета).

Важнейшим принципом для исполнения бюджета является принцип результативности и эффективности расходования бюджетных средств. Его основы заложены в Конституции Российской Федерации. Так, в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 3-П по делу «О проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа» ясно указано на существование «обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно, как этого требует Конституция Российской Федерации, в частности ее статьи 104 (часть 3) и 114 (пункты «а», «б» части 1)».

Непосредственное нормативное закрепление принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств содержится в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указывающей на то, «что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Отметим, что в настоящее время указанный принцип распространяется лишь на процесс расходования бюджетных средств и не распространяется ни на деятельность по получению бюджетных доходов, ни на деятельность по привлечению и управлению источниками финансирования дефицита бюджета, что, на наш взгляд, является серьезным упущением.

Другой значительной проблемой в отношении данного принципа является выявление соотношения понятий «результативность» и «эффективность». В отечественной науке и практике по этому вопросу встречаются два принципиально разных подхода. Сторонники одного считают, что результативность и эффективность представляют два различных явления. Другая точка зрения заключается в понимании результативности в качестве основы и неотъемлемого элемента эффективности, без которого эффективность не может существовать.

Представляется, что нормативную точку в этом споре в настоящее время поставил Пленум Высшего арбитражного суда. Постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 26 февраля 2009 г. № 17 включило в постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 но-

вый пункт 23, в котором дано четкое и определение того, каким требованиям должна отвечать конкретная расходная операция и какими должны быть действия контрольного органа, чтобы операция была признана неэффективным расходованием бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 23 постановления «участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. <...> конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата».

В данном определении содержатся два принципиальных момента.

Во-первых, признаками неэффективного использования бюджетных средств являются нарушения обоих элементов формулировки принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, закрепленных в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, включая требование достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, т. е. результативности деятельности. Таким образом, в постановлении ясно указывается не только на неразрывную связь между эффективностью и результативностью расходования бюджетных средств, но и на то, что результативность является лишь одним из существенных элементов эффективности, необходимым, но не достаточным ее условием. Ведь без результативности эффективности быть не может, но и результативная деятельность может быть неэффективной, если не обеспечена экономность использования средств.

Во-вторых, Пленум указал на необходимость для контрольного органа доказать саму возможность выполнения задач с использованием меньшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием имеющихся средств. Тем самым в постановлении подтверждается принципиальное отличие недостатка (неэффективной деятельности) от нарушения, так как для установления факта нарушения никаких доказательств возможности иного поведения не требуется, достаточно фиксации отклонения от нормативной модели. Соответственно нарушение принципа результативности и эффективности расходования бюджетных средств является не нарушением, а лишь недостатком в деятельности государственных органов.

В чем же важность этого принципа? Очевидно, что никакие расходы бюджета не должны производиться исключительно ради того, чтобы произвести эти расходы. Как отмечал С. И. Лушин: «Конечная цель бюджетного финансирования - получение определенной эффективности от этих расходов, что, в сущности, означает необходимость выяснения смысла этой денежной траты, реальных последствий данного денежного расхода. ... Трата бюджетных денег не всегда ведет к получению эффекта. Деньги - это одно, а получение от них эффекта -другое экономическое явление» .

Практика показывает, что практически всегда государство является менее эффективным хозяйственником, нежели частный собственник. Для объяснения этого феномена с позиций теории общественного выбора и конституционной экономики представляется целесообразным привести и основные положения теории «бюджетных пастбищ», или «ничейных бюджетов», выработанной Дж. Баденом и Р. Фортом и обосновывающей «врожденные» причины роста государственного аппарата и заведомой неэффективности использования бюджетных средств.

В рамках своей концепции «бюджетных пастбищ» Дж. Баден и Р. Форт применили к бюджету теорию общинных пастбищ, разработанную первоначально Уильямом Фостером Ллойдом (1794-1852) и развитую Г. Хардином .

В своем знаменитом эссе «Трагедия общинных пастбищ» Г. Хардин рассматривал причины, по которым ресурсы, никому не принадлежащие или, точнее, принадлежащие неограниченному числу лиц, всегда неэффективно используются. В качестве примера он приводит общинные пастбища. Естественно, пастбище может выдержать только строго определенное количество скота. В то же время предполагается, что каждый из пастухов стремится максимально использовать пастбище в своих интересах. Рано или поздно какой-либо пастух, стремящийся максимизировать для себя полезность пастбища, начнет рассматривать возможность выпуска на пастбище на одну овцу больше, чем пастбище может обеспечить. Анализируя плюсы и минусы такого поступка, пастух придет к выводу, что все плюсы в виде дохода от выпаса лишней овцы достанутся лично ему, а негативные последствия будут равномерно распределены между всеми пастухами, использующими пастбище. Ведь трава, которую съест лишняя овца, не достанется всем овцам, пасущимся на пастбище, а не только овцам пастуха с лишней овцой. Соответственно, поскольку распределение доходов и затрат будет неравным (затраты распределяются между всеми, а доходы идут лишь одному), пастух примет решение пустить на пастбище лишнюю овцу. Но такая логика применима ко всем пастухам, каждый из которых будет

выпускать на пастбище все больше и больше лишних овец до тех пор, пока пастбище не погибнет.

Г. Хардин считал, что такой пример хорошо иллюстрирует общие законы и судьбу любого ресурса, который не принадлежит никому или не принадлежит пользователям, и распространял концепцию трагедии общинных пастбищ на рыболовные ресурсы, заповедники и землю в целом. В то же время, используя аналогию общественных пастбищ, он утверждал, что проблемы неравномерного распределения доходов и затрат на общинных пастбищах могут быть решены либо путем продажи таких пастбищ частным лицам, которые будут нести в полном объеме как доходы, так и затраты, либо регулированием права доступа к таким пастбищам, что позволяло бы не допускать к ним пастухов, нарушающих необходимый баланс.

Дж. Баден и Р. Форт применили модель общинных пастбищ к публичным бюджетам и пришли к следующим выводам. С одной стороны, бюрократы1 (вне зависимости от того, хорошие они или плохие) в пользу максимизации личного интереса, который может иметь как материальный (дополнительные финансовые ресурсы для возглавляемого бюрократом агентства), так и нематериальные аспекты (например, политический вес, влияние, власть), стремятся получить максимальный доступ к «бюджетным пастбищам», т. е. к бюджетным средствам и иным публичным ресурсам, которые формируются всем обществом (а не исключительно этими бюрократами), но от использования которых максимальную прибыль будут иметь именно получившие к ним доступ бюрократы и их агентства, а также связанные с ними получатели публичных ресурсов (например, целевые категории получателей определенных выплат, дотаций, субсидий, льгот и т. п.).

Таким образом, возникает идеальная аналогия с общинными пастбищами: бюрократия практически не несет какие-либо убытки от привлечения или использования бюджетных средств, поскольку все затраты распределены между широчайшим кругом лиц (всеми налогоплательщиками). С другой стороны, использование публичных ресурсов в своих интересах дает тем бюрократам, которые получили к ним доступ, прибыль без сколько-нибудь существенных затрат.

Картина еще более ухудшается для обычных граждан, если мы примем во внимание, что интересы конкретных бюрократов всегда связаны с получением максимальной поддержки от целевых групп, обла-

1 Обычно термин «бюрократ» в значительном числе языков имеет отрицательное значение или, по меньшей мере, отрицательные оттенки. В данном случае слово «бюрократ» означает высших государственных служащих или иных публичных лиц, являющихся руководителями определенных публичных органов, относящихся прежде всего к исполнительной власти и принимающих решения за такие органы.

дающих личной заинтересованностью в его деятельности. А поскольку значительная часть деятельности различных структур исполнительной власти на современном этапе представляет собой деятельность по перераспределению общих ресурсов, «выросших» на «бюджетных пастбищах», конкретным получателям, очевидно, что чем больше таких ресурсов получат конкретные получатели, тем сильнее они будут поддерживать бюрократа (или политика), обеспечившего для них такой доступ. Соответственно и бюрократ будет заинтересован в увеличении собственного доступа и контроля за публичными ресурсами.

Логика рационального бюрократа применительно к бюджетным ресурсам будет примерно следующей: «Каждый бюрократ понимает, что у него есть доступ к казне. Можно представить, что он задает себе вопрос: «Какой будет доход для моей организации (а значит и для меня), если я смогу получить еще одну долю казны?» Весь полученный доход пойдет на финансирование деятельности его агентства (чем будет увеличен контроль бюрократа над распределением ресурсов), тогда как затраты от такого захвата будут распределены равномерно между всеми бюрократами в виде утерянных возможностей захвата» .

Такой логикой пользуются все бюрократы, каждый из которых стремится максимально расширить функции и полномочия своей организации, чтобы получить контроль над большей долей публичных ресурсов, что неизбежно приводит к росту государственных функций и государственного аппарата.

Более того, абсолютно ожидаемые, прогнозируемые и рациональные логические заключения бюрократов приводят к тому, что они становятся незаинтересованными в эффективном использовании бюджетных ресурсов, поскольку оно ведет к сокращению бюрократического аппарата, объемов перераспределяемых бюджетных ресурсов и падению заинтересованности в конкретных бюрократах и публичных органах со стороны целевых групп получателей публичных ресурсов.

Подтверждением этому могут служить хроническое неиспользование органами исполнительной власти предложений представителей науки по совершенствованию расходования бюджетных средств, принятие заведомо неэффективных, а то и в принципе нереализуемых управленческих решений, избыточное и необоснованное бюджетное планирование, а также игнорирование требований вышестоящих органов о повышении эффективности своей работы, характерных для бюрократических машин практически всех стран мира.

Объяснение этому очень просто. Любые решения принимаются на основании двух факторов: информации и позитивных последствий от принятых решений. Но поскольку для каждого отдельного бюрократа позитивные последствия от повышения эффективности расходования

бюджетных средств и снижения объемов бюджетных расходов равны нулю (а на деле такие последствия будут отрицательными), а позитивные последствия от игнорирования или непринятия таких решений велики (или по крайней мере позволяют сохранить status quo), то и никаких поводов для принятия или выполнения решений по увеличению эффективности бюджетных расходов у бюрократов не существует.

Выходом из такой ситуации может быть не только формальное закрепление соответствующих требований об эффективном и результативном использовании бюджетных ресурсов, но и создание внешних механизмов принуждения бюрократии к реальному соблюдению этого принципа. Варианты таких внешних механизмов могут быть различны, но в основном они сводятся к одному из следующих механизмов: либо к созданию специализированной отчетности, позволяющей измерять конкретные результаты деятельности и реальные затраты на их достижение, либо к созданию независимого от бюрократии органа, заинтересованного не в получении своей доли «бюджетных пастбищ», а в сокращении доступа к ним других публичных органов. Отметим, что на практике обычно оба механизма используются совместно.

Наиболее радикальным вариантом такого внешнего органа, нацеленного на повышение эффективности бюджета, является предложенный Дж. Баденом и Р. Фортом «бюджетный хищник» - независимое агентство, финансируемое за счет доли от сократившихся благодаря его участию бюджетных расходов, главной задачей которого является обоснование сокращения требований о выделении бюджетных средств и иных публичных ресурсов со стороны других публичных органов.

Автору не известны случаи практического применения столь радикального предложения, но фактически и в более мягкой форме (поскольку не обладают финансовой заинтересованностью) роль такого «бюджетного хищника» выполняют органы государственного аудита, особенно если, как в России, они обладают правом экспертизы проектов нормативных правовых актов, целевых программ и актов бюджетного законодательства. Кроме того, важнейшим механизмом для усиления эффективности расходования бюджетных средств является переход от сметного финансирования, «заточенного» под освоение выделенных бюджетных средств по необходимым направлениям без определения конкретного конечного результата, на бюджетирование, ориентированное на результат. Последний способ исполнения бюджета предполагает сочетание большей свободы в использовании бюджетных средств со стороны получателей при условии достижения четко установленных измеряемых результатов.

В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, сам государственный бюджет и отчетность о его исполнении существенно

меняют свой характер. При традиционном исполнении бюджета прежде всего решаются вопросы о суммах средств, которые собираются израсходовать по определенным направлениям. Соответственно традиционный отчет об исполнении бюджета информирует общество о том, сколько денег, кем и по каким направлениям было израсходовано. Вопрос о том, что будет сделано за деньги, и о том, что было сделано в результате, ни при принятии бюджета, ни при составлении и рассмотрении отчета о его исполнении не обсуждается.

При бюджетировании ситуация кардинально меняется. Как отмечала С. Д. Стайвелинг, в этой ситуации «в государственном бюджете должны быть четкие ответы на три вопроса, задаваемые в следующей последовательности:

Какие задачи намерено решить правительство?

Какие действия оно намерено для этого предпринять?

Какие для их осуществления понадобятся затраты?

В свою очередь, годовой отчет должен давать четкие ответы на следующие вопросы:

Решены ли поставленные перед бюджетом задачи?

Был ли реализован предусматриваемый в бюджете план действий?

Не превысили ли затраты бюджетной сметы?» .

Как мы видим, постановка вопросов тут уже совсем другая, чем при традиционном исполнении бюджета, а общество может получить конкретный ответ на вопрос, что именно будет сделано для него за отданные им государству денежные средства. Отметим, что, по нашему мнению, только комплексное сочетание перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, с эффективным государственным аудитом может позволить добиться существенного повышения эффективности расходования публичных средств.

Список литературы

1. Государственный аудит в Европе. Достижения и перспективы. - М., 2005.

2. Финансы: учебник / под ред. С. И. Лушина, В. А. Слепова. -М. : Экономистъ, 2003.

3. Baden J., Fort R. Natural Resources and Bureaucratic Predators // Policy Review. - 1980. - N 11.

4. Hardin H. The Tragedy of the Commons // Science. - 1968. -Vol. 162. - N 3859.

5. Lloyd W. F. Two Lectures on the Checks to Population. - Oxford: OUP, 1833.